第二节 选举区域的划分和变化

    
    边区的选举区域，是指根据选举需要而划成的若干选举单位。选举单位，是在该范围内的选民，按照居民人数比例规定选举参议员活动的独立整体。边区划分选举区域，依据方便群众，利于发扬民主，照顾特殊利益的原则。
    边区的选举单位，一是按照行政区域划分的。这是边区选举单位的基本形式。
    边区参议会参议员的选举单位，1937年的选举条例规定“一区为选举单位”。1939年通过的选举条例，扩大了范围，确定“边区参议会之参议员选举区域，以县为单位，不得变更”。从此之后，以县为选举单位选举边区参议会参议员的规定，始终相沿不改。
    县参议会参议员的选举单位，1937年和1939年的选举条例都规定“以区为选举单位”。从1942年的选举条例开始，县参议会参议员选举单位变小，实行“县(或等于县的市)参议员的选举单位为乡”的规定。这个规定，为后来的所有选举条例所袭用。
     区参议会参议员的选举单位，1937年的选举条例规定“以乡为选举单位”。1939年边区第一届参议会决定，撤销区参议会，从此之后，也就不存在区参议会参议员选举单位的问题。
    乡市参议会参议员选举单位，变化最大。1937年的选举条例规定，“乡代表选举，以村为单位”。1939年和1941年的选举条例，扩大选举单位的范围，实行“乡市参议会参议员的选举区域，以行政村为单位”的规定。边区第二届参议会后，为了健全民主，加强基层政权建设，在吸收苏区选举立法经验的基础上，在制定1942年的选举条例时，对乡市参议会参议员选举单位，进行重大改革，规定“乡市(或等于区的市)参议员的选举单位为居民小组”。为什么要打破过去以村或行政村为选举单位，实行居民小组为选举单位?这是因为：一、以居民小组为选举单位，可以使代表与选举者发生固定联系。参议员有固定的组员为其领导，组员有其固定的代表。参议员议定的工作，由代表领导他们去做，组员有意见、建议和要求，可直接找自己的代表反映。这样，通过代表把群众与政权紧密地联系起来，融为一体。政权有群众为其坚实基础，政策法令得到群众拥护，贯彻起来，就会畅通无阻。二、以居民小组为选举单位，可以使参议员与居民小组的每个成员发生直接利害关系。这样，居民就会重视选举，选举忠实反映和代表自己利益的好人。参议员就会发挥主观能动性，依靠群众，想尽一切办法，力求把工作做好。三、以居民小组为选举单位，可以减少各乡代表多寡不均的弊病。过去，以行政村为乡市参议会参议员选举单位，限定每达居民50人得选举参议员1人。地广人稀之乡，不足50个人的自然村不一定能有代表，不足500人的乡，选出的参议员只有几个人，不能广泛代表和吸收群众意见。相反，人口稠密的乡市，又嫌选出的参议员太多。现在，以居民小组为选举单位，每20人至60人的居民小组就可选出1名参议员。居民小组人数由各乡市自定，就可避免上述弊病。
    以居民小组为乡市参议会参议员选举单位，虽有上述优越性，但在以后的选举工作中，也暴露了许多严重的缺陷。它规定每20人至60人的居民小组，得选举乡市参议会参议员1名，这样，范围太窄，不适应三三制选举成分调剂的需要。它规定代表领导居民的制度，又与自然村长并行，出现二元化，违背了民主集中制。它机械模仿苏维埃时代乡代表管理一定居民的成规，但忘记了过去是工农代表制，忽视了现在的民主共和制。鉴于这种情况，陕甘宁边区政府于1944年3月25日向边区参议会常驻会提出建议，请予修改。边区第二届参议会第二次大会接受了边府的建议。这次大会在1944年12月公布的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》第9条规定：“乡参议会参议员之选举，以行政村为单位，市(等于区或等于乡的市)参议会参议员之选举，以街道或原有行政区域为选举单位。”
    在第三次伟大选举运动的前夕，边区参议会常驻会与边府总结过去经验，反复研究和审核了上述条例关于选举区域的规定，一致同意将乡市参议会参议员选举单位变小，由行政村改为自然村，以适合分散的农村环境，并于1945年10月14日共同发出《为修正各级参议会组织和选举条例的联合通知》。通知指出：“为便于人民选举自己所熟悉的人为代表，并便于代表领导居民推行工作，乡市选举区域，一般改为以自然村为单位；人口过少的村庄得与附近村庄联合选举代表，人口多的村庄，可按规定比额选举一个以上的代表，代表与领导所属选举单位居民。”1948年的选举条例沿用了这个规定。 
    边区的选举单位，二是按照生产划分的。工人、兵士、公务人员、学生等，是人民中进步的一部分，应该与人民一样参加选举，他们有自己的特殊利益，又应该单独选举。1937年的选举条例第22条规定：“工人、学生得以工厂、学校或几个工厂、学校联合为选举单位，进行选举。”对于抗日军队的选举单位，还有专章规定。条例第11条规定：“选举出席区议会的议员，以连或营为单位，开选举大会选举；选举出席县或边区议会的议员，以营或团为选举单位，开选举大会选举。”按照条例的要求，由于抗日军队所属上级不同，他们参加选举的范围也有差异，属于区的武装部队，不参加乡的选举，参加区以上的选举；属于县的武装部队，不参加区乡选举，参加县以上的选举；属于边区的武装部队，不参加县区乡选举，只参加边区选举，警卫部队则参加所在地的选举。1939年初制定选举条例时，边区参议会考虑到大批兵士、公务人员、工人、学生调往华北，开辟新的抗日根据地，留在边区的部队、警察、保安部队、工厂、学校人数不多，按照原先选举条例参议会选举区域之居民人口与被选举人之比额的规定，几乎所有的单位，都不能单独地选举出他们的代表。因此，新条例第7条就修改为“现役军役、保安队、警察、学校、工厂及机关之选民，均参加所住区域之选举，与居民同一规定。”
    1941年以后，边区的部队、工厂和学校发生了重大变化。适应粉碎国民党反动派军事进攻延安的需要，抗日根据地的某些部队被调回边区，扩大了边区保安部队和抗日驻防部队；随着大生产运动的发展和海内外革命志士与青年学生的大批到来，百人以上的产业工厂大量涌现，专门以上的学校人数急剧猛增。因此是年修正通过的选举条例，又恢复了以生产标准所划分的选举单位。该条例第11条规定：“警察、学校、工厂、机关、县保安队，均参加其所在区域的选举，和居民一样。但边区保安队、抗日驻防部队、专门以上学校、百人以上产业工厂、得以其生产为单位进行单独选举，选举出席所属参议会的参议员。如不足第8条比额人数时，得联合数单位进行选举，联合仍不足额时，亦得选出议员一人。专门以上的学校、百人以上产业工厂的职员，除参加其生产单位选举外，并得参加其所在地乡市选举。”1942年和1944年的选举条例，沿袭了上述条例的规定。但1944年的选举条例，对于部队、学校、工厂选出的边区参议员人数，却作了限制性规定。驻防边区的抗日部队、边区保安队、抗日军政大学共选举边区参议员，不得超过13人；专门以上学校共选举边区参议员不得超过1人；50人以上各产业工厂，共选举边区参议员不得超过6人，以保证按生产单位选举的边区参议员与其代表的人数相适应。1948年的选举条例，适应解放战争的历史条件，又作了部分调整，明确规定“警察、学校、工厂、机关、分区警卫队、县警卫队、游击队”一律参加所在区域的选举，与其他居民完全相同，只有“边区级的警卫队、地方部队及野战部队等”才单独组织选举单位，参加边区参议会参议员的选举。
    边区的选举单位，三是按照民族划分的。
    边区除了汉族以外，还有少数民族如回族，蒙古族等。他们有自己的特殊利益。应该进行单独的民族选举，选出各级参议会的参议员，以便代表本民族的利益和要求。但是他们人数少，居住分散，又与汉族杂居相处，如果照一般居民选举规定，很难选出代表来。因此，1939年的选举条例第8条规定：“在选举区域内如有少数民族，除适用第5条之规定外，其人数不足各级参议会选举法定人数五分之一者，参加区域选举；有法定人数五分之一以上者，单独进行该民族居民之选举，得选出正式参议员一人。”这个规定表明，除回蒙等民族人数不足各级参议会选举法定人数1/5，只得参加区域选举外，只要有法定人数(居民30人得选举乡参议会参议员1人；居民700人得选举县参议会参议员1人；居民5000人得选举边区参议会参议员1人)1/5以上者，即回蒙民族有6人、140人、1000人以上者，就可单独进行该民族的选举，选出乡、县、边区参议会参议员1人。这就确立了以民族为标准所划分的选举单位制度。这个制度在1941年的选举条例中得到了丰富和发展：(一)少数民族选举，不受一般选举区域规定的限制，得以各级参议会的地区为选举单位。比如，全边区有1000个回民虽不住在一处，但可联合起来，选出一个边区参议员。1941年，边区回民救国会第一次代表大会，就选出了出席边区参议会的参议员1人。(二)为了照顾在各级参议会都有少数民族的代表，条例进一步地具体规定，少数民族不足法定人数(居民50人得选举乡市参议会参议员1人；居民700人，得选举县参议会参议员1人；居民8000人，得选举边区参议会参议员1人)而达乡市选举人数1／5、县市的1／7、边区的1/8，亦得单独进行民族选举，选出各该级参议会参议员1人。此后的各个选举条例，完全继承了上述条例的这一规定，只是根据各少数民族单独选举方便与否，对不足法定人数情况进行个别调整。1942年的选举条例，将1941年条例规定的不足法定人数而已达县市选举的1/7提高为1／5，1944年的选举条例，将1942年的条例规定的不足法定人数而已达边区选举的1／8，降低到1/10，从而真正地保证县和边区参议会都有与其人数相适应的各少数民族的代表。