第三节 干部的标准和任免

    
    边区干部的标准和任免权限，经历了一个逐步完善和制度化的过程。边区政府成立初期，由乎处在转折过程之中，尚无专门法律规定。任免干部，贯彻党中央提出的任人唯贤的路线和德才兼备的原则，可是缺乏具体的标准。任免权限，虽有若干原则的规定，但各自为政，自任自免现象相当普遍。1939年以后，在任免权限问题上，有了长足的进步，开始在各级政府组织条例中，分别加以规定。这些法律规定的干部任免权，存在一个重要缺点，就是过分地强调了各级政府委员会的集体议决，忽视了各级政府最高首长的一般任免权。1943年4月25日，边区政府根据党的干部路线和原则以及人尽其才，才尽其用的政策，制定并发布了《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》，对干部的任免标准、权限和方式，作了科学的规定。
    一、任免标准
    《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》第2条规定：
    “各级政府干部之任用，应依三三制精神行之。”按照三三制精神的要求，在任用政府工作人员时，共产党员、党外左派进步分子、中间分子各占三分之一。共产党员不得独占政权，要给予党外人士参与边区行政管理的权利。
    条例第3条明文规定：“各级政府干部之任用，以适合下列标准者为合格：一、拥护并忠实于边区施政纲领；二、德才资望与其所负职务相称；三、关心群众利益；四、积极负责，廉洁奉公。”这些标准，首先强调政治表现，同时注重业务才能和思想品德，体现了党的任人唯贤的路线和德才兼备的原则。不论共产党员，还是党外人士，必须具备这些条件，方能担任行政干部。凡不符合上述标准的，一律禁止任用。具体说来，就是禁止录用有汉奸行为的人；有反对边区施政纲领或破坏抗日政府、抗日军队、抗日人民与抗日政党行为的人；有破坏政府法令，危害群众利益以及贪污、腐化、营私、舞弊、处罪有案而又不能改过自新的人；有褫夺公权尚未恢复的人。现任干部中，如有上述情形之一者，即行停止任用，或者予以惩戒，以保证抗日民主政权的纯洁性。
    对于司法干部的选拔和任免工作，边区政府一直也是非常重视的。司法工作，与其他工作不同，带有比较强的政治性、专业性。因此，选拔和任免司法干部的对象，着重于工农出身的积极分子。除了按照一般干部的标准外，还通过《陕甘宁边区政府关于召开全边区司法人员联席会议的通知》(1937年11月)、《陕甘宁边区高等法院对各县司法工作的指示信》(1940年5月10日)、《关于改善司法工作》(1944年1月6日)等文件，更为具体地规定了司法干部的条件。这些条件是：(一)能够忠实于革命的事业；(二)能够奉公守法；(三)能够分析问题，判断是非；(四)能够刻苦耐劳，积极负责；(五)能够看懂条文及工作报告。这就是说，作为一个司法干部不仅要具有革命事业的品质，而且还要具备一定理解能力和文化水平。这些条件，当时一般是做得到的。
    由于各个时期政治形势和阶级关系的不同，因而，任用干部的标准，也就会有某些差异。解放战争时期，边区政府任用干部的标准，仍然执行条例的规定。二、三、四条标准，无疑大体相同。可是，第一条标准即干部必须拥护并忠实于边区施政纲领的内容，却有比较大的变化和调整。抗日时期的施政纲领是在中日民族矛盾上升为主要矛盾的特定历史条件下，根据党的抗日民族统一战线政策，以反对日本帝国主义，保护抗日人民，调节各抗日阶层的利益，改良工农的生活和镇压汉奸、反动派为基本出发点的，它所要解决的主要任务是驱逐侵入国土的日本帝国主义，同时实行减租减息，限制或削弱封建剥削。解放战争时期边区的施政纲领，则以全面实现党的民主革命任务，彻底推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治为目标。由此可见，拥护并忠实于施政纲领作为两个时期选任行政干部的标准，显然有一定差别。如果说：抗日战争时期一切赞成抗日赞成民主的人，都可以参加政府工作，成为人民干部的一员，那么，在解放战争时期，能否担任行政职务，首先取决于是否坚决拥护彻底摧毁国民党反动统治，是否坚决拥护消灭封建土地剥削制度。在解放战争时期，一切反对土地改革，维护旧制度的人，都不符合担任行政职务的条件，在法律上禁止录用，这是考察第三次国内革命战争时期选任行政干部标准应当注意的一个重要问题。
    解放战争后期，边区和其他解放区一样，遇到了关于旧人员的改造和使用问题。随着西北大中城市的陆续解放，在接管旧机关的同时，正确处理人数众多的旧人员成为一项重要工作。边区政府根据1949年，4月25日《中国人民解放军布告》规定的精神，本着争取和改造大批旧人员为人民工作的原则，分别旧人员情况采取不同的处理原则。1949年8月17日《解放日报》发表题为《贯彻整编节约方案到行动中去》的社论。明确指出：“对接管机关留用的进步旧员工，特别是对那些专门技术人员，应当尊重他们的科学知识与技术才能，关心他们的生活，采取爱护和帮助的态度去团结和改造他们。”“对编余的旧人员，应当从人民祖国的长远建设及团结和改造全国旧人员为人民服务这一观点出发，郑重负责，分别不同情况，妥为安置，使得他们都能够有工作、生活和学习的出路。”应当指出，上述留用、改造和安置旧人员的方针和做法，虽然属于处理历史遗留问题的范畴，有别于一般意义上的干部选任。但是，当时对表现进步和具有技术专长的旧人员采取尊重、关心和帮助的态度，对编余人员妥善安置，体现了党和政府重视人才以及对人的处理慎重负责的精神，而区别旧员工的情况或留用或淘汰，则在一定程度上反映了录用人员的原则与标准。
     二、任免权限
    《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》规定，各级行政工作人员的任免权限，有两种形式。
    一种是经过各级权力机关选举而任职。当时，边区政府主席、副主席和政府委员、县(市)长和县、(市)政府委员，以及乡(市)长，均由同级参议会选举。他们随参议会每届任期的变更而改变，连选得连任。如果在任期内有违法失职或者不胜任职务，参议会有权随时予以罢免。经选举而任职的行政人员，按规定要报经直接上级政府加委，其任职期内有违法行为或因工作需要调动，上级政府可以撤换或调动，但是必须履行法定程序，向参议会说明理由和情况，并由参议会决定，或者重行选举，或者递补人员。在参议会休会期间，不能立即补选时，上级政府得派人暂行代理。
    另一种形式，是由有任免权的行政机关按照法定权限直接任命。《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》规定，边区政府各厅、处、院长官、行政督察专员和大学校长，由政府主席任命；边区政府各厅、处、院的秘书、科长以及主要直属机关负责人，由各主管行政首长提交民政厅审查合格后，呈请政府主席委任；各厅、处、院及其直属机关科员以上干部，由各主管行政首长遴选委任；专员公署科长级干部由边区政府委派或由专员遴选提请边区政府主席委任，其余干部由专员委任；县政府科长、区公署区长由边区政府民政厅委派或由县政府提请民政厅委任，其余干部(县政府科员、区助理员、乡政府文书等)由县长遴选委任。
    按照条例的规定，干部的任免决定权属于各该任免机关。但上级对下级任命的干部，有权加以提升或调动，而下级对上级任命的干部认为应行升迁或调动时，则必须请示上级同意或批准，不得越权处理，只有在情况紧急亟须任免而又来不及呈报时，才能委人代理，但要迅速请示上级批准。干部依法定程序委任后，如因故出缺，有关行政负责人可以指派适当人员代理，但代理有一定期限，不得超过3个月，以防止无限期的临时指派取代干部正式委任的原则。
    解放战争后期，适应迅速发展的革命形势，集中力量支援前线，争取早日解放大西北，边区干部的任免权限明显地呈现出集中的趋势，一是由下级行政机关向上级行政机关集中，二是由行政长官个人向政府委员会集中。1949年4月9日通过的《陕甘宁边区政府暂行组织规程》规定，边区民政厅只有提请任免或直接任免边区政府科员、县之科长、区长、区助理员和乡文书的权利。边区政府科长以上、已设行署区专员以上及未设行署区县长以上干部，由边区政府主席任免，而边区政府秘书长、厅长、银行经理、行署主任、委员会主任及其副职，不再由边府主席任免，而由边区政府委员会集体讨论共同决定。
    三、任免方式
    《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》规定，“各级政府干部之任用，须颁发命令，并对任用者发委任状。”在一般情况下，大都这样做。在特殊条件下，不便发给委任状之时，任免机关则授权下级政府或干部所在机关以便函或口头通知，以代替命令和委任状。