第五节 干部的考绩与奖惩

    
    对干部进行考核，从边区政府成立起就有若干的规定，经过多年的积累和补充，发展成一种固定的考绩制度。对干部实行考绩，是全面了解和正确使用、选拔干部的基础工作。对此，边区政府十分重视。根据边区考绩制度的规定，干部考核的内容，主要包括政治的原则性、思想的纯洁性、执行政策法令的坚定性、工作的积极性、业务的熟练性、作风的民主性、个人品德的优良性以及学习的进取性。考核由干部所在机关进行，如果干部所在机关不是其任免机关，须将考核结果报告任免机关。考核的方式有三种。一种是平时考核。这种考核没有固定程式，由干部所在机关或任免机关的行政首长和主管部门负责随时进行，考核结果留存备查，作为实施奖惩的参考。一种是定期考核，这种考核每年一次。“本府工作人员每年进行一次工作考核，由厅、处、院、会负责，分别进行，考核表应送民政厅备案。”①定期考核时，需召开会议，由干部所在机关根据会议考评意见，填写干部考核表，主管部门负责人和机关首长签注意见。在特殊情况下，行政负责人可以根据平时考核情况填写干部考核表。按规定，考核会议应通知被考核干部出席。本人有权提出不同意见，并给予充分申辩的机会，当本人坚持意见时，他有申诉权，并应载入考核表。这种考核结果要逐级上报或者转送边区政府民政厅。这种考核，通常与干部奖惩相联系。1942年11月，中共中央西北局和边区政府奖励了王震、王世泰、习仲勋、马锡五、马文瑞等22位模范干部，同时，惩戒了王华亭等8名贪污腐化的坏干部。政府奖惩分明，伸张了正气，打击了歪风邪气，在广大干部中树立了艰苦奋斗光荣，追求享乐可耻；勤俭节约光荣，铺张浪费可耻；廉洁奉公光荣，贪污腐化可耻的优良作风。一种是临时考核。这种考核多在干部调动离职时进行。经过的程序与定期考核完全一样。临时考核的目的，主要在于使干部调往的机关，了解情况，便于正确使用和教育干部。
    边区考绩制度还规定，对干部要实行定期鉴定。鉴定在年中和年终进行，每年两次。其程序是，先由干部本人作自我鉴定，后由领导分别收集意见，做出结论。对于鉴定，要求根据全面系统的材料，特别重视干部所属单位的意见，而持之以十分慎重的态度。反对任何的肆意与草率，做到事实清楚，结论恰当。鉴定结论要与本人见面，征求本人意见。如本人持反对意见，应当重新考虑，或把他的意见附在鉴定表上。鉴定书一式两份，一份存于干部任免机关，作了解干部之用，一份存于干部所在单位，归入个人档案。干部调动工作必须携带鉴定书。无特殊情况，不带鉴定书，接收机关不予办理手续和分配工作。这种鉴定制度，旨在表扬先进，激励后进，赏功罚过，严明奖惩。
    关于干部的奖惩，边区政府先后制定过各种条例和办法，确立了一套比较成熟的奖惩制度。这些条例和办法，比较重要的有：《陕甘宁边区督导民众生产运动奖励条例》(1939年4月)、《陕甘宁边区机关干部学校人员生产运动奖励条例》(1939年4月)、《陕甘宁边区税务人员奖惩条例》(1941年10月)、《陕甘宁边区税务总局发给缉私奖金办法》(1941年10月)、《陕甘宁边区仓库工作人员奖惩条例》(1941年11月)、《陕甘宁边区劳动英雄与模范工作者大会及其代表的选举办法》(1943年10月)。而1943年4月25日制定和颁布的《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例》，是其代表法规。
    边区政府制定干部奖惩条例的出发点，在于通过奖惩，发扬干部的积极性与模范作用，鼓励进步，反对落后，确保各级政府机关工作任务之完成。毛泽东当时说过：“奖励模范，不使先进分子沉没于一般群众之中，是提高全部工作全体人员的最好办法。”②这个指示，高度概括了奖惩制度在行政工作中的地位与作用。李鼎铭副主席非常重视干部的奖惩制度，他深刻地指出：“检查要和奖惩联系起来，没有奖惩，检查不生效。三一年县长联席会议上，我曾讲过，有个别贪污、腐化、欺负人民的人，没受到处罚，有许多人埋头苦干，爱护人民，尊重人权和财权的人，没受到奖励。我们上级为了推动工作，处罚一个人，可使全体警惕，奖励一个人，可使全体兴奋。所以今后应把奖惩的事执行起来。”③
    干部奖励的条件为：一、正确了解，广泛宣传并具体实现边区施政纲领及政府其他政策法令；二、发动群众抗战，拥护军队，保境安民，增强边区内外各抗日党派阶层团结；三、集中力量，执行边区生产教育两大任务，努力发展边区经济，厉行精简节约，推行干部教育，改进国民教育，注重调查研究；四、认真执行上级政府规定的重要任务及同级参议会的重要决议，能先期完成或超过计划而不妨害工作质量，工作方法特别完善或有符合实际之创造发明，环境困难复杂，善于克服困难，完成任务；五、在工作作风上，对上级一贯服从，对同级及有关部门和衷共济，对下级及广大群众密切关心，克己奉公，实事求是，积极负责，埋头苦干；六、遵守政纪总则、政务人员公约；七、为民族与人民奋斗，由于各种不可避免的原因而致病负伤及殉职；八、立有其他功绩，为上级政府和人民群众所承认。
    凡有上列条件之一者，给予奖励。奖励形式有名誉奖(又称精神奖励)，包括书面奖励(传令嘉奖、通令嘉奖、登报嘉奖、颁发奖章奖状)和口头奖励(当众宣扬)。物质奖励，发给一些日常生活用品和一定数量的奖金、记功(包括记大功)、晋级擢升。
    惩戒的条件是：一、违犯边区施政纲领及政府其他政策法令；二、不服从或不尊重上级领导，不检查或不管理下级工作，怠工渎职，妨害任务之完成；三、对上级政府或同级参议会之重要决定，如生产教育两大任务等，怠工或妨害；四、贪赃枉法，腐化堕落，假公济私，包庇蒙弊；五、不能团结干部，团结有关部门，团结群众而酿成不应有之纠纷，或侵犯群众利益妨害工作进行或政府威信；六、遗失关防印记及政府机要文件；七、违犯政纪总则及其他失职行为。
    有上述行为之一者，分别情节轻重，给予不同纪律处分。其中情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法治罪。纪律处分分为：申斥、警告、记过、记大过、撤职留任、撤职查办。撤职和撤职查办，是最严厉的纪律处分，只适用于错误性质严重，使工作蒙受重大损失的违法失职人员，至于因违犯政纪造成一定损失，但仍可继续担任现职的工作人员，则不采取撤职和撤职查办的惩戒手段。
    边区奖惩制度的一个重要特点，就是对行政干部在政务工作或大生产运动中取得重大成绩者，实行特殊的奖励。凡是具备下列条件者：一、参加或领导任何一项工作，有新的创造或效果卓著；二、团结群众和干部，受到周围群众和干部的拥护；三、模范地执行政策法令，并能纠正别人违犯政策法令行为，授予模范工作者的称号。具备下列条件之一者：一、积极从事建设(包括农业、工业、文教、军事、合作、运输、财政、金融、贸易、卫生、保育、行政、保安、司法)，成效卓著或有新的创造；二、在建设事业中，能帮助推动别人卓有成绩；三、遵守政策法令、拥护政府军队，团结群众，热爱边区，授予劳动英雄称号。不论各级模范工作者，还是各级劳动英雄，一律经过单位群众，采取无记名投票方式选举产生，呈报政府批准，并发奖章、奖状、不等的奖金和一些日常生活用品，以资鼓励。
    除行政工作人员的考绩奖惩以外，边区还制定了有关经济、税务、粮政和仓库工作人员考绩奖惩条例或规则。这些条例和规则，着眼于经济工作人员的特点，提出了若干不同于一般行政干部的要求。比如，税务工作人员只要具备下列条件之一，就予奖励。依据法令规定，如期完成任务；发现贪污情事及时向上级报告；破获走私案件在3起以上；服务税收工作2年以上并有成绩劳绩；对税务工作有正确建议，经采纳实行卓有成效；向群众宣传和解释税收政策法令卓有成效。而违犯下列各款之一，则要受到惩戒。这些条款是：无特殊情况不能按期完成任务；违犯税务规定，不按期报解税款或擅自挪用税款；工作消极，玩忽职守；工作大意酿成事故影响税务；有意哄骗及无故失掉税款；遗失或盗用印信、票照；无故留难商旅，意图敲诈；违背税则税率任意浮派滥收；串通商人贪赃舞弊。再如，各级仓库工作人员，凡具下列条款之一者，酌情给予奖励。依照法令规定，按时完成任务；服务仓库工作2年以上，卓有成绩劳绩；保管得法，存粮消耗不满1%，或因运转消耗不满2%；仓库每年修理费用不满规定数目而仓库完善；对仓库工作有正确建议，经采纳实行卓有成效；发现同事之违法、贪污情事及时向上报告；工作积极，卓有特殊成绩。而有下列行为之一者，则要加以惩戒。这些行为是：违犯法令，不能按期完成任务；帐簿不清，单据不实；工作消极，玩忽职守；不经批准，擅自移地储放粮食；存粮消耗率在1%以上，转运消耗在2%以上；发觉同事贪污，匿不举报；收发粮食不用标准斗称；擅自出借或盗卖粮食；长粮隐匿不报意图私扣；损坏粮食，遗失粮证粮票；故意为难缴粮人民，企图苛诈。这些，既是对上述人员考绩的主要内容，也是对他们实施奖励和惩戒的主要根据。
    在通常情况下，干部奖惩于每年年终或一项重大工作结束，结合总结检查工作进行。情况特殊，急需加以奖惩时，则不受时间限制。对于奖励和惩戒的具体实施，按照法定原则和一定程序进行。对于干部的功过，实行奖惩，广大人民群众有建议之权。奖惩一般由直接领导机关执行，关系重大者，则由该机关呈请上级处理。但上级机关在必要时，有越级处理之权。受奖惩者有异议时，亦有按级申诉之权。所有奖惩事宜，都应直接或间接地向边区政府民政厅备案。受惩戒者，在一定时期内，如确有显著可靠之改正与进步，其处罚得以减轻或取消。反之，对一犯再犯者，则须加重处分。如有立功者，功过得互相抵消，涉及司法范围者不在此限。凡因干部犯错误而致某方面受到损失时，应将对此干部之惩戒，通知该方面负责人或群众，在必要时，并应请其参加惩戒之决定及使犯错误者，向其赔礼道歉或赔偿损失。
    无论实行奖励还是惩戒，目的都在于教育。从这一目的出发，边区在贯彻执行奖惩条例时，始终坚持以教育为主，惩戒为辅的原则。真正做到自我批评多于批评，鼓励多于责备，奖励多于惩罚。并划清宽恕(促其改悔)与纵容(助长其恶)的原则界限。对于违犯行政纪律的干部，首先晓之以理，动之以情，进行耐心细致的思想工作，只在反复说服教育无效，非给纪律处分不可时，才使用惩戒手段，以教育犯错误本人和教育他人。同时，为防止赏罚失当，发生流弊，做到奖不虚设，罚不枉加，边区还采取了若干有效措施。例如，严格奖惩的审批权限，明确规定干部奖惩决定权属于任免机关，除个别情况外，不经任免机关核准，不得施以奖惩，即使上级领导机关决定对下级任免的干部进行奖惩，也要通过任免机关。决定赏罚奖惩，广泛听取各方面的意见，不但在本机关内部征求意见，还要倾听群众的反映。在弄清是非功过的基础上，经过认真的民主评议，作出应奖应惩的结论。还确实保障被惩戒干部的申诉权，对于他们提出的不同意处分决定的声明和辩解，主管机关和有关人员不得阻止和留难。上级领导机关要详细审查，及时处理，如果处分确属失当，即应给予改变或撤销，不言而喻，这些措施对干部奖惩的正确执行，显然是非常必要的。
    由于紧张的战争和繁重的工作，边区在进入解放战争时期没有来得及颁布新的干部考绩奖惩条例。同干部任免一样，基本上实行抗日时期已经形成的制度。当然根据形势的发展，也作了若干补充。例如，在战争激烈进行的情况下，干部考核与奖惩突出强调对敌斗争的表现。1947年3月，国民党反动派发动对陕甘宁边区的重点进攻，面对严重的战争形势，边区政府为激励各级干部积极组织领导群众参加战争和支援战争，于同年4月28日，紧急发布了《关于发动群众对敌斗争及注意对干部的教育奖惩电令》。这个电令第2条规定：“此次战争，对所有干部是总的考验。各级领导机关，应随时注意对动摇、退怯、逃跑、失职及蜕化分子，予以严厉批评，分别教育惩办，以至撤换。在斗争中表现坚定勇敢的干部，应予以表扬奖励，适当提升。”当粉碎敌人重点进攻，扭转了西北战局之后，边区政府即恢复了坚持多年的定期考核奖惩干部的制度。这个时期，干部的考核主要采取民主鉴定方式。鉴定内容包括执行政策法令情况、政治表现、组织性纪律性、工作能力与工作态度、学习精神、工作作风和生活作风、干群关系等。鉴定方式，由行政首长亲自主持，提倡实事求是地开展批评与自我批评。在步骤上，先鉴定领导干部，后鉴定一般干部。首先由被鉴定人作自我批评，然后展开民主讨论，再由上级行政机关领导人根据讨论意见，作成结论。结论要同本人见面，并征得本人同意。如有意见分歧，可另附意见书。签定按规定格式写成书面材料，作为了解、培养、教育和奖惩的依据。
    ①《陕甘宁边区政府办事通则》，1949年4月。
    ②《毛主席和李质同志谈话》，1944年5月。
    ③李鼎铭：《关于选举工作的报告》，1946年4月。