第四节 人民民主政权的主要立法

    
    陕甘宁边区参议会、各级政府和司法部门，曾制定、颁布过五六十种，千余件(一说近两千件)法律法规。
    一、边区根本法的制定
    《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》
    抗日战争时期，以抗日民族统一战线理论为指导，制定了带有国家根本法《宪法》性质的施政纲领。1939年4月4日公布《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，纲领规定：“陕甘宁边区在国民政府和蒋委员长领导下，本着拥护团结，坚持抗战，争取最后战胜日寇的方针，本着三民主义与抗战建国纲领的原则，根据陕甘宁边区的环境与条件，特制定陕甘宁边区抗战时期施政纲领作为边区一切工作之准绳。”本纲领主要内容：
    (一)民族
    1.坚持巩固与扩大抗日民族统一战线，团结全边区人民与党派，动员一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、收复一切失地而战。
    2.高度的发扬边区人民的民族自尊心与自信心，反对一切悲观失望、妥协投降的倾向。
    3.厉行锄奸工作，提高边区人民的警觉性，彻底消灭汉奸、敌探、土匪的活动，以巩固抗日后方。
    4．实现蒙、回民族在政治上、经济上与汉族的平等权利，依据民族平等的原则，联合蒙、回民族共同抗日。
    5.尊重蒙、回民族之信仰、宗教、文化、风俗、习惯，并扶助其文化的发展。
    6.在不损害边区主权的原则下，保护一切同情中国抗战国家的人民、工商业者、教民，在边区生产、经营与文化事业方面的活动。
    (二)民权
    7.发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力。
    8.保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信自由，扶助人民抗日团体与民众武装之发展，提高人民抗战的积极性。
    9.充实抗日地方武装力量，发展与健全人民抗日自卫军、抗日少先队，加紧其政治、军事、文化上的教育与训练。
    10.以政治工作与组织力量的配合，实行兵役与参战的动员。
    11.发扬艰苦作风，厉行廉洁政治，肃清贪污腐化，铲除鸦片赌博。
    12.实行男女平等，提高妇女在政治上、经济上、社会上的地位，实行自愿的婚姻制度，禁止买卖婚姻与童养媳。
    13.建立便利人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由。
    14.建立工作检查制度，发扬自我批评以增进工作的效能。
    15.实行普及免费的儿童教育，以民族精神与生活知识教育儿童，造就中华民族的优秀后代。
    16.发展民众教育，消灭文盲，提高边区成年人民之民族意识与政治文化水平。
    17.实行干部教育，培养抗战人才。
    (三)民生
    18.确定私人财产所有权，保护边区人民由土地改革所得之利益。
    19.开荒垦地，兴修水利，改良耕种，增加农业生产，组织春耕秋收运动。
    20.发展手工业及其他可能开办之工业，奖励商人投资，提高工业生产。
    21.实行统一累进税，废除苛捐杂税。
    22.保护商人自由营业，发展边区商业。
    23.厉行有效的开源节流办法，在各机关、学校、部队中，提倡生产运动与节约运动，增加收入，减少开支，以解决战时财政经济之困难。
    24.确定八小时工作制度，改善劳动待遇，保护工人利益，同时提高劳动热情，增加生产效能。
    25.优待抗日军人与工作人员之家属，使抗战军人安心作战，工作人员安心工作。
    26.废止高利贷，政府举办低利借贷，奖励合作社之发展。
    27.保育儿童，禁止对于儿童的虐待。
    28.抚恤老弱孤寡，救济难民灾民，不使流离失所。
    《陕甘宁边区施政纲领》
    为着进一步巩固边区，发展抗日的政治经济文化建设，以达坚持长期抗战增进人民福利，中共陕甘宁边区中央局于1941年5月1日提出《陕甘宁边区施政纲领》并经中共中央政治局批准，又经1941年11月陕甘宁边区第二届参议会通过，一致认为该纲领不但适合边区的需要，而且完全符合中国国情，是唯一正确的边区施政方针，也是团结抗战救中国的良策。因此，陕甘宁边区政府作为今后的施政纲领，并责成政府督导全边区人民切实执行这一纲领。该纲领共二十一条，其内容：
    1.团结边区内部各社会阶级，各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、驱逐日本帝国主义而战。
    2.坚持与边区境外友党友军及全体人民的团结，反对投降分裂倒退的行为。
    3.提高边区武装部队的战斗力，保障其物质供给，改善兵役制度及其他后方勤务的动员制度，增强军队与人民的亲密团结。同时加强抗日自卫军少先队的组织与训练，健全其领导系统。
    4.加强优待抗日军人家属的工作，彻底实施优抚条例，务使八路军及一切友军在边区的家属得到物质上的保障与精神上的安慰。
    5.本党愿与各党各派及一切群众团体实行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任。共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。
    6.保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权，除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关、部队、团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用无论何种方式，控告任何公务人员非法行为之权利。
    7.改进司法制度，坚决废止肉刑，重证据不重口供。对于汉奸分子，除绝对坚决不愿改悔者外，不问其过去行为如何，一律实行宽大政策，争取感化转变，给以政治上与生活上之出路，不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。对于一切阴谋破坏边区分子，例如叛徒分子等，其处置办法仿此。
    8.厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。
    9.发展农业生产，实行春耕秋收的群众动员，解决贫苦农民耕牛农具肥料种子的困难，今年开荒六十万亩，增加粮食产量四十万担，奖励外来移民。
    10.在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制，在土地未经分配区域(例如绥德、富县、庆阳)保证地主的土地所有权及债主的债权，唯须减低佃农租额及债务利息，佃农则向地主缴纳一定的租额，债务人须向债主缴纳一定的利息，政府对租佃关系及债务关系加以合理的调整。
    11.发展工业生产与商业流通，奖励私人企业，保护私有财产，欢迎外地投资，实行自由贸易，反对垄断统治，同时发展人民的合作事业，扶助手工业的发展。
    12.调节劳资关系，实行十小时工作制，增强劳动生产率，适当的改善工人生活。
    13.实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡，实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。同时健全财政机构，调整金融关系，维护法币，巩固边币，以利经济之发展与财政之充裕。
    14.继续推行消灭文盲政策，推广新文字教育，健全正规学制，普遍国民教育，改善小学教员生活，实施成年补习教育，加强干部教育，推广通俗书报，奖励自由研究，尊重知识分子，提倡科学知识与文艺运动，欢迎科学艺术人才，保护流亡学生与失学青年，允许在校学生以民主自治权利，实施公务人员的两小时学习制。
    15.推广卫生行政，增进医药设备，欢迎医务人才，以达减少人民疾病之目的，同时实行救济外来的灾民难民。
    16.依据男女平等原则，从政治经济文化上提高妇女在社会上的地位，发挥妇女在经济上的积极性，保护女工、产妇、儿童，坚持自愿的一夫一妻婚姻制。
    17.依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区。尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。
    18.欢迎海外华侨来边区求学，参加抗日工作，或兴办实业。
    19.给社会游民分子以耕种土地，取得职业与参加教育的机会，纠正公务人员及各业人民中对游民分子加以歧视的不良习惯，对会门组织实行争取与团结教育的政策。
    20.对于在战斗中被俘之敌军及伪军官兵，不问其情况如何，一律实行宽大政策，其愿参加抗战者，收容并优待之，不愿者释放之。一律不得加以杀害、侮辱、强迫自首、或强迫其写悔过书。其有在释放之后又连续被俘者，不问被俘之次数多少，一律照此办理。国内如有对八路军、新四军及任何抗日部队举行攻击者，其处置办法仿此。
    21.在尊重中国主权与遵守政府法令的原则下，允许任何外国人到边区游历，参加抗日工作，或在边区进行实业文化与宗教的活动；其有因革命行动被外国政府压迫而来边区者，不问其是宗主国人民或殖民地人民，边区政府一律予以恳切的保护。
    边区人民在中共中央和陕甘宁边区政府领导下，坚决彻底地贯彻执行了两个施政纲领。1941年，进行了第二次普选，实行了共产党人不超过三分之一的三三制。创造了自下而上的民主联合政府。在共同纲领之下，团结边区各阶层各民族人民以从事政治、军事、法律、经济和文化的建设，为着一个目的，就是为着打倒日本法西斯。1945年8月日本投降后，边区又开展了第三次普选。在选举中，人民放手并彻底检查政府工作，发现了成万个兴利除弊的实际问题，大部分得到解决，人民自由选择并讨论候选人，选举了人民自己信任的数千名各级代表。
    《陕甘宁边区宪法原则》
    科学的法律产生于民主的政治。边区人民享受着充分的自由权利：自由召开村民会，市民会、农会、商会、学术团体会。人民可以发表任何意见批评政府工作人员以及用会议形式解决互相间的纠纷等。诚如朱德总司令讲的“边区是第一个实行民主政治的地区，是真正实行新民主主义的地区”。在民主政治的边区，边区老百姓欢天喜地的1946年4月，迎来了陕甘宁边区第三届参议会在延安的隆重召开，会议制定了《陕甘宁边区宪法原则》共五大部分二十六条，其内容：
    (一)政权组织
    1.边区、县、乡人民代表会议(参议会)为人民管理政权机关。
    2.人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员。
    3.各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责。
    4.乡代表会即直接执行政务机关。
    5.人民对各级政府有检察，告发及随时建议之权，每届选举时则为大检察。
    6.各级代表会每届大会应检察上届大会决议执行的情况。
    7.各级政府人员，违反人民的决议，或忽于职务者，应受到代表会议的斥责或罢免，乡村则由人民直接罢免之。
    8.各级人民代表会(参议会)：乡1年改选一次，县2年改选一次，边区3年改选一次。
    9.边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不于省宪抵触原则下，得订立自治法规。
    (二)人民权利
    1.人民为行使政治上各项自由权利，应受到政府的诱导与物质帮助。
    2.人民有免于经济上偏枯与贫困的权利。保证方法，为减租减息与交租交息，改善工人生活与提高劳动效率，大量发展经济建设，救济灾荒，扶养老弱贫困等。
    3.人民有免于愚昧及不健康的权利。保证方法，为免费的国民教育，免费的高等教育，优等生受到优待，普施为人民服务的社会教育，发展卫生教育与医药设备。
    4.人民有武装自己的权利。办法为自卫军、民兵等。
    5.边区人民不分民族，一律平等。
    6.妇女除有与男子平等权利外，还应照顾妇女之特殊利益。
    (三)司法
    1.各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉。
    2.除司法机关公安机关依法执行职务外，任何机关团体不得有逮捕审讯的行为。
    3.人民(有)不论用任何方法控告失职的任何公务人员之权。
    4.对犯法人采用感化主义。
    (四)经济
    1.应保证耕者有其田，劳动者有职业，企业有发展的机会。
    2.用公营、合作、私营三种方式组织所有的人力物力为促进繁荣消灭贫穷而斗争。
    3.欢迎外来投资，保障其合理利润。
    4.设立职业学校，创造技术人才。
    5.有计划地发展农工矿各种实业。
    (五)文化
    1.普及并提高一般人民之文化水准，从速消灭文盲，减少疾病与死亡现象。
    2.保证学术自由，致力科学发展。
    《陕甘宁边区宪法原则》是边区建设“模范自治区”的基本法。它是边区组织有关法学权威和专家学者，根据中共代表团在重庆所提出的《和平建国纲领草案》和政治协商会议有关决议，并在总结边区长期成功实践经验的基础上草拟出来的。由边区参议会常驻会提出，于1946年4月，在边区第三届参议会进行了充分的讨论和修改，并正式予以审查通过。它的正式通过，充分反映了陕甘宁边区人民大力推进民主政治并促进全国真正实现政治民主化的诚意和决心，为边区战后从事和平民主建设和进而制定边区宪法提供了基本准则。因而，它是中国人民宪政斗争史上的重大成果，也是中国宪法史上的一个重要历史文献。从1946年4月起，它是指导边区实行自治的根本法。其中规定司法工作：“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉”，“除司法机关公安机关依法执行职务外，任何机关团体不得有逮捕审讯的行为”，“人民有不论用任何方法控告失职的任何公务人员之权”，“对犯人采用感化主义”。既明确了边区司法原则，又保障了广大人民的权利。
    二、诉讼法律法规的制定
    陕甘宁边区于1942年至1943年，先后制定三部诉讼条例：《陕甘宁边区民事诉讼条例草案》《陕甘宁边区刑事诉讼条例草案》《陕甘宁边区军民诉讼暂行条例》。这三部诉讼条例，经边区参议会制定或认可，确立了一系列新民主主义的诉讼基本宗旨和制度，为边区人民诉讼活动提供了较为系统全面的法律依据，在惩罚犯罪、维护社会秩序、保障人民合法权益等方面起了巨大作用，在新民主主义法制建设中占有十分重要的地位。
    (一)贯彻群众路线的诉讼宗旨
    依靠群众行使检查权。《刑事诉讼条例草案》第27条规定：“除亲告罪外，其他犯罪，任何人或团体，知其有犯罪嫌疑者，得为告发。公务员因执行职务，知有犯罪嫌疑者，应为告发。”《陕甘宁边区施政纲领》规定：人民则有无论何种方式，控告任何公务人员非法行为之权利；依靠群众行使审判权。《陕甘宁边区民事诉讼条例草案》第4条规定：“司法机关得派审判人员流动赴事件发生之乡市、就地审理。流动审理时，审判人员应注意当地群众对于案情意见之反映，为处理之参考。”
    依靠群众行使执行权。《边区民事诉讼条例草案》规定：“关于婚姻事件之执行，如系为夫妇同居之判决，得将男女双方各交其家长，亲属或村长劝导之。”在刑事诉讼中，凡判决劳役的犯人，多采取交乡执行的办法，由乡政府及人民群众对他们进行监督改造。判决有期徒刑的犯人，也常常对符合一定条件的犯人实行外役，即将犯人交机关单位为机关单位或军公烈属劳动，机关单位领导，村领导和群众进行考察和监管改造。
    (二)便利人民诉讼的宗旨
    为了便利人民诉讼，《边区民事诉讼条例草案》第12条，《边区刑事诉讼条例草案》第6条都规定：当事人之申诉，可以用口头形式提起诉讼。之所以允许口头起诉，主要是考虑到边区识字的人很少，允许口头起诉，又可以免除代写诉状的费用，减轻人民诉讼负担，保证其诉讼权利。《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中也规定：“建立便利人民的司法制度。”《陕甘宁边区高等法院对各县司法处工作的指示》规定：“司法机关从受理案件一直到判决，都要便利于当事人。”1941年，林伯渠主席在《陕甘宁边区政府工作报告》中指出：“诉讼手续力求简单轻便。”
    为了方便人民诉讼，边区各级司法机关实行就地审判、巡回审判，推广马锡五审判方式，便利人民诉讼，深受群众欢迎。
    实体法的制订，有刑法、民法、行政法规、经济法、婚姻条例、组织法等等，这里就不一一赘述。
    边区还根据各地的合理的习惯法，将不成文的制成成文的习惯法。其制定原则有三：
    1.应是合理的科学的习惯；
    2.应是进步的而非守旧的；应是合时代的与边区政治一致的；
    3.大多数人民赞成的。
    陕甘宁边区的法制建设，是在苏维埃工农民主专政的法制基础上建立和发展起来的，又经过抗日战争、解放战争两个历史时期的实践，逐步加以修改、补充完善，形成比较成熟的法律制度。虽带有浓厚的治理农村环境和服务战争的色彩，但他是民意的集中体现，是党中央政策的定型，是施政纲领的具体化，其任务明确，内容丰富，结构和体系科学，是典型的新民主主义法制。其中一些制度，至今还在沿用。
    边区法制的建设，既吸收大陸法系、英美法系中科学的东西，也吸收了国民党“六法全书中的进步条文，但主要依边区的实际情况和苏区法制为基础，建立起一套比较完整系统的法律体系”。它是青出于蓝胜于蓝的。如：废止无期徒刑、有期徒刑最高刑5年(1942年改为10年)，诉讼不收讼费，开庭不拘形式，执行徒刑多采取假释狱，犯人生活除限制人身自由外，其他同监所工作人员生活一样的待遇，释放的犯人，同意做工作的，法院则安排适当的公务员工作，犯人经过看守的允许、检查，可以接见亲朋及对外通信，家属探视，监狱安排一起住宿(住两晚)，轻刑犯表现好的可以请假回家探望家属等，都是在中国法制史上没有的事实，是中国法制史上的奇迹。
    陕甘宁边区的法律制度，是一部极好的革命传统教材，它不仅属于陕甘宁边区，也属于中国。是我国人民法制建设的一份宝贵精神财富。它为新中国成立后的社会主义法制建设及今天的依法治国，建设社会主义法制国家，都提供了极为宝贵的历史经验，也必然在今后治理国家的历史长河中，起到十分重要的作用。