二、陕甘宁边区第二次民主选举与“三三制”政权的建立

    陕甘宁边区第二次民主选举  1940年12月，边区政府委员会召开会议，确定1941年的中心工作之一是贯彻“三三制”建政原则，健全边区的民主制度，要求4月以前，延安及各直属县进行乡(市)参议会的选举；6月以前，完成绥德、陇东新区各县、乡级选举，并成立乡参议会。同时，年内召开边区第二届参议会和各县第二届参议会。会议责成民政厅负责进行选举的各项准备工作。
    在边区第二次民主选举运动之前，中共陕甘宁边区中央局结合前一年在陇东和绥德两个分区试点的经验，于1941年1月30日发出《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，指出：“边区自乡村起可以彻底地实行‘三三制’。”“三三制”不仅在民意机关要实行，在政府机关也要实行，要“仔细的有步骤的大胆的选举非党进步人士到政府机关为行政人员”；除了组织要贯彻“三三制”原则，在社会立法和各种政策上也要符合“三三制”原则。“三三制”政权必须有合乎“三三制”的各种社会立法和政策。指示要求各级党组织，加强对选举运动的领导，要在党内外进行“三三制”政策的宣传教育，要防止“不放手做”(既不实行“三三制”，不敢选举非党人士)与“放弃领导”(即把选举交给非党员去办)等的错误偏向。①与此同时，边区政府还向各分区和县发出了《为改选及选举各级参议会的指示信》，强调民主政治“选举第一”，“未经过选举的地区，各级政府都是临时的，必须有老百姓选举，才能叫正式政府”，②指示还就选举的有关问题作了明确的规定。2月7日，边区政府颁布了《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》，同时成立边区选举委员会，乔钟灵为主任，张邦英、高朗山、高长久、白玺、吕振球、李景林、周长安、莫文骅等为委员。
    边区的第二次民主选举，不仅延续了第一次民主选举时许多的成功做法，而且有许多新的举措和新变化。
    第一，向广大干部和群众深入宣传“三三制”政策。为了真正体现“三三制”原则，充分体现人民的民主权利，中共中央、边区政府非常重视各地的民主选举，要求把搞好基层民主选举当做一项重要的群众工作，在选举前和选举中进行充分的群众宣传和动员。当时，许多干部思想不通，担心实行“三三制”“会削弱共产党的领导”，担心会失去“流血牺牲闹革命，打土豪、分田地建立的政权”③。针对这种情况，边区政府组织编写了《实行“三三制”选举运动宣传大纲》，边区领导人撰写文章，宣传“三三制”政策；边区政府还发行《选举通讯》，用以指导各县、区、乡的选举工作，使干部群众了解和掌握《陕甘宁边区各级参议会选举条例》和“三三制”建政原则的基本内容。同时边区和各县举办选举训练班，培养选举工作干部，通过这些骨干将选举精神传向群众。3月，乡级选举在各县陆续开展。5月22日，边区政府在总结各县选举工作中的初步经验后，发出第二次指示信，再次强调各级政府必须重视选举工作，要把选举工作放在首位，要大力做好乡市选举运动，因为乡市选举工作是民主政治的基础。要求乡、县、市长要在选举前一个星期或两个星期，深入各村去给老百姓报告政府工作。为使群众对选举对象做到提前心中有数，指示信要求候选人名单要在选举前一个星期或10天公布，召集群众会讨论、批评。6月，边区各县的乡、市选举进入高潮。7月，边区各县的乡级选举陆续完成。全边区80％以上的选民参加了投票选举，共选出乡、市参议员29460名。
    第二，先期进行了选举的试点工作，以取得实践经验，指导选举工作的全面开展。根据边区政府有关指示精神，边区选举委员会派出工作组，在延安裴庄乡进行选举试点。试点工作从2月初开始，至3月1O日乡参议会召开结束。全乡共有选民731人(其中妇女选民324人)，参加投票选举的有574人，占选民总数的78.5％。共选举出乡参议会议员25人，候补议员7人。25名议员中，有绅士1人、地主2人、富农6人、中农13人、贫农3人，其中共产党员9人，占三分之一稍多。加上当选的7名候补议员，共产党员则占四分之一稍多。乡参议会选出了乡政府委员7名。裴庄乡的选举试点工作，符合“三三制”建政原则的要求。除延安裴庄乡的选举工作试点，各分区、各县都有自己的选举工作试点。
    第三，严格按照“三三制”原则。在县及边区参议员的选举中，为了使群众对“三三制”原则真正达到理解和拥护，以确保非党人士的当选，1941年7月24日，西北局就边区参议员候选人问题发出通知，强调指出：“对于我们党所提出的必须当选的候选人，应向群众详细解释其履历，使为群众了解与拥护，达到百分之百的当选。”各县根据这一通知精神，在群众中进行深入的宣传教育，对于部分非党人士的当选起到了一定的作用。如延安县共5万多人口，选出乡级代表1191人，其中工农成分1091人，地主士绅120人，共产党员500人，非共产党员746人。参政的成分包括抗日的各阶级、各阶层和各行业的代表，有工人、农民、手工业者、知识分子、商人、地主、富农、少数民族、民主人士、宗教界人士等。为了使边区参议员中党派成分能够接近“三三制”原则的要求，边区政府决定根据选举条例的规定聘请一部分非党的边区参议员。西北中央局为此于10月15日发出《关于边区政府聘请非党人士为边区参议员的通知》，通知指出，为了补救许多非党人士候选人未能当选的缺点，边区政府已决定聘请落选的非党候选人为边区参议会正式参议员。之后不久，边区政府向各县下达了聘请非党候选人为边区参议会正式参议员的名单，由各县政府负责人会同选举委员会负责人，正式聘请了46名边区参议员(其中有个别共产党员)，使边区参议员的党派成分有所改善。但是，有的县参议员中共产党员的比例超过了三分之一，如延川县99名县参议员，共产党员有45名，占45.5％；而在新区的则比较少，如米脂县276名县参议员中，共产党员只有73名，占26％，不足三分之一。
    第四，在候选人的提名上更为民主。从1941年6月开始，边区和县两级开始为参议员的选举进行准备，各县在提出县参议员候选人名单的同时，根据边区选举委员会确定的边区参议员名额，提出边区参议员候选人，边区政府和中共西北中央局对提供的名单进行了认真的审核和补充，并提出确定候选人名单的几个原则，即：第一，“根据党的统一战线政策与‘三三制’原则的精神来确定候选人名单”；第二，“对于我们党所提出的必须当选的候选人，应向群众详细解释其履历，使为群众了解与拥护，达到百分之百的当选。不仅要保证共产党员的当选，并且要保证非党人士的当选”；第三，各县可根据上述原则，“在不增加共产党名额的情形下，酌量变动，以达到符合地方实际情况的需要。”遵照西北局的上述指导原则和各县自己的实际情况，各县先后就候选人名单作了调整，既体现了党的政策，又表达了人民的意愿，也符合边区的实际情况。有的选区还实行候选人的竞选演说，主要看候选人是否对抗日工作“矢忠矢勤”，是否真心实意地为人民服务，是否生活作风上犯过错误。选民对候选人的审查更严格，投票更谨慎。当时流行的《选举小调》，用歌声表达了选民的心声：“民主政治要实行，选举为了老百姓，咱们选举什么人?办事又好又公平，还不耍私情”；“清清的天，白白的云，大家选举要留神。选举票上看清楚，看清好人和坏人。选上好人大家好，选上坏人都糟糕”。在经过反复讨论后，选民才投上自己庄严的一票。在极端紧张的抗日战争环境下，人民群众之所以对共产党领导的选举有如此高涨的热情，是和选举真正地体现选举人的意志密不可分的，选民完全有自由决定自己的选举对象，选举结果和选民利益有着切实的联系。那时贪污腐化、欺压群众、工作不能胜任的干部在边区是难以站住脚的。
    第五，群众参与选举的政治热情空前高涨。据统计，参加选举的选民一般达到选民总数的75％—80％，绥德、清涧、延川等县达到90％以上，各地出现了盛况空前、热闹非凡的选举景象：在选举之日，各选举点像赶庙会、过年过节一样，有的婆姨抱着娃娃，兜揣馍馍参加选举的；有大闺女、新媳妇穿上新装，搭伙结队去参加选举的；有许多足不出户的小脚老太骑着毛驴，翻山越岭参加选举的；许多村子几乎是男女老少一齐出动，地主、富农也积极参加，一些地主绅商，看到红榜(有选举权和被选举权的居民名单)上有自己的名字，满脸笑容，表现出意外和兴奋的心情。有的说：“从前以为革命不要咱们这号人了，今天咱们也能管政权”；“迩刻事情真不同了，咱们也有权利，也能干事，同别人平等了”；“迩刻真正实行了‘三三制’了，咱的名字也能上红榜，土地革命时咱可没权”。④
    陕甘宁边区各级“三三制”政权建立  1940年，边区首先在新接收的绥德、陇东分区和富县，建立了“三三制”的分区和县级参议会及政府。这些地区大部分是结束“双重政权”之后统一于边区，国民党在这些地区的影响还比较严重。因此，边区政府于4月4日作出《关于新区行政工作之决定》，要求“各县应组织县乡两级参议会与政府委员会……各级参议会与政府委员，必须包括有各阶级、各抗日党派与无党派之成分，一符合各阶级、各党派、无党派之统一战线原则”；“无论任何一政党之党员，所占议员或委员之总数量不得超过三分之一”；候选人“必须是各阶级至公正有威望、有能力之人士为候选人”。⑤5月21日，边区政府委员会讨论绥德新区政权建设工作，要求“政府的组织由各阶层平等地产生，各阶层应共同负责，共同主持政府工作”⑥。边区政府从地方士绅、各抗日党派、救亡团体即当地政府驻军中，以“推选”和“聘请”的方式，分别选派75人组成这两个分区的临时参议会。其中绥德分区临时参议会75名参议员中，共产党员17人，国民党员9人，其余均为无党无派的各界代表；陇东分区75名参议员中，中共代表5人，国民党代表5人，其余均为无党无派的各界代表。其后，又组织县、乡两级选举筹备委员会，准备民主普选县、区、乡政府。绥德、陇东创造的经验，受到边区参议会和政府的肯定，被称为“新民主主义政治的实验区”⑦。
    1941年，在第二次民主选举的基础上，边区乡、县、边区三级(区和分区是县和边区政府的派出机关，不实行三三制)先后建立了“三三制”的参议会及政府。
    乡级政权是最基层组织，边区政府强调“乡市选举工作是民主政治的基础”，“选举工作有无成绩，主要看乡市选举能否深入”。⑧因此，在乡参议会和政府选举中，“三三制”得到了落实。“据延川、安塞、清涧、吴堡、曲子、华池、新宁、新正、赤水、淳耀、同宜耀等11个县的乡议员统计：在8096名乡议员中，共产党员2456名，占30.34％；国民党员140名，占17.3％；无党派人士5491名，占67.82％，哥老会分子9名，占0.11％。就阶级成分而论，1O县(安塞未统计在内)的7143名乡议员中，工人38名，占O.53％雇农292名，占4.09％；佃农133名，占1.86％；贫农4799名，占67.19％；中农1528名，占21.39％；富农278名，占3.89％；地主45名，占O.63％；商人12名，占O.17％；绅士18名，占0.25％。在乡政府委员中，据安塞、吴堡、华池、新宁、新正、赤水、淳耀、同宜耀等8个县的统计，在1373名乡政府委员中，共产党员561名，占40.86％；国民党员45名，占3.28％；无党派人士767名，占55.86％。就阶级成分而论，6县(安塞、新宁未统计在内)，工人6名，占O.61％；雇农50名，占5.13％；佃农33名，占3.39％；贫农627名，占64.37％；中农220名，占22.59％；富农29名，占2.98％；地主5名，占5.1％；商人2名，占0.21％；绅士2名，占0.21％。”⑨
    县(市)政权是边区政权的中间环节，受边区政府的领导、县参议会的监督，起着承上启下的作用。“三三制的形式主要是在县以上政权表现出来”⑩。1942年，边区建制为29个县(市)，一个办事处，其中绝大部分县(市)实现了“三三制”，尚有少数县(市)政权中共产党员超过三分之一，随后边区参议会、政府以“聘请”等方式予以纠正。以下是边区第二届参议会召开前后实施“三三制”选举产生的各县(市)参议会议长、政府县长名录分别是：
    边区政权  边区政权总理全边区的政务，一切兴革大事及政策均由边区政权决定。边区政权的“三三制”既为中央所重视，也为全国各界所关注。从边区参议会和边区政府的组成上，完全达到了“三三制”的基本要求。边区第二届参议会议员共219人，其中共产党员123人，国民党员24人，救国会1人，居住边区的东方民族(日、朝、印度、荷印)及蒙、回、藏民族代表10人，其他人士61人。议员由直接民选的83人，由政府聘请者36人。地主绅士与其他人士在参议会中约占全体议员人数的五分之二。常驻议员9人，其中共产党员3人，党外人士6人。边区政府委员由边区参议会选举产生，选举的政府委员18人，其中共产党员6人。在参议会和政府中，党外进步人士担任重要领导职务的有12人，如李鼎铭、贺连城、霍子乐、安文钦等。据统计，在边区“三三制”政权下，党外进步人士担任边区政府副主席、厅长、县长、科长及乡长以上各级行政领导共3592人。(11)
    尤其值得提及的是，在陕甘宁边区“三三制”政权建设中，边区领导人林伯渠、谢觉哉、高岗、习仲勋等，殚精竭虑，尽职尽责，付出了艰辛努力。林伯渠作为边区政府主席，不仅操持了繁重的政务和事务，还从理论上论述了“三三制”政权的“政体”问题。1941年2月，林伯渠在边区政府召开的专员县长联席会议上，着重论述了“三三制”政权的问题：“我们总的政策，是统一战线的政策，这个政策的基本内容就是要照顾到各阶级各党派的利益。必须坚定的把握住这一点，才能不因时局的变化而迷失方向。”他还认为，“政体问题就是民主集中制问题，就是政权组织多元化还是一元化的问题”，参议会和政府都应是人民的权力机关。(12)他对陇东分区、延属分区各县政府委员会和各部门中，共产党员所占的比例太大，不符合“三三制”要求的情况提出意见，责成他们用共产党员退出增聘非党人士的办法，进行了调整。谢觉哉先后任边区政府党团书记、边区政府秘书长，在边区二届一次参议会上，被选为边区参议会副议长。为建设“三三制”政权，他撰写了《三三制的理论与实际》等文章，对“三三制”的理论与边区的实践、统一战线与“三三制”的关系、参议会和政府的关系、做了精辟的论述。他与民主人士李鼎铭、安文钦、李丹生等真诚相处，共同参政。高岗连任边区参议会三届议长，充分发扬民主集中制的原则，对边区参议会的重大路线、方针和政策问题，先在党委内进行讨论，取得一致意见，再交参议会或参议会常驻会及政府委员会讨论。对实行“三三制”中存在的不同认识，他深入延川等地调查研究，消释党员干部的疑虑，提高思想认识，强调在政府工作中要发挥党外人士的作用，不要把他们当客人，当做陪衬，使他们有职有权。1942年春，他带领边区政府李鼎铭、柳湜等到米脂、绥德进行了两个月的调查研究，和党外人士一起解决基层问题，有时让他们直接解决具体问题，赢得党内外人士的一致好评。习仲勋出任绥德地委书记时，正值边区贯彻“三三制”建政原则。在他的领导下，1944年冬，绥德分区6县先后都进行了选举，共选出议员846名。著名绅士霍祝三任绥德县县长，知名人士姬伯雄被选为米脂县县长。原国民党军官刘杰三连任三届边区参议员，一大批开明绅士、知识分子等进入政府机关任职。
    陕甘宁边区“三三制”政权建设的成就  陕甘宁边区“三三制”政权的建立，是中国共产党局部执政实践的伟大探索，也是共产党人成功实践的结晶。1942年6月，西北局初步总结边区“三三制”政权建设的成就时指出：一是从政策的实践中消释了社会各阶级的怀疑，扩大了共产党的影响。二是团结部分抗日分子参加中共领导的民意机关和行政机关，大部分能为抗日积极工作。三是“三三制”启发了广大人士参政热情，教育共产党的干部。四是边区“三三制”政权建设为华北、华中、山东和华南抗日根据地实行“三三制”作出了表率，树立了榜样。1945年12月，延安《解放日报》在题为《三三制：一党专政的天敌》的报道中称：陕甘宁边区的“县长、科长及乡长、乡文书以上的各级行政人员，也有很多是非共产党员，统计起来，共有3580人；参加经济、文化工作的，有2210人不是共产党员”。毛泽东也称赞说：在陕甘宁边区“人民普选的参议会与‘三三制’的民主政权，是团结各个阶级共同抗日的最好的政治形式。战后更需要贯彻这种精神，团结各个阶级的人民，共同建设民主共和的新中国”(13)。
    ①中共延安地委统战部、中共中央统战部研究所编：《抗战时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版社1989年版，第411—418页。
    ②陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，档案出版社1987年版，第48页。
    ③西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》回忆录卷，中共党史资料出版社1990年版，第143页。
    ④西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷下，中共党史资料出版社1990年版，第136页。
    ⑤陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第154—155页。
    ⑥陕西省档案馆：《陕甘宁边区政府大事记》，档案出版社1990年版，第63页。
    ⑦谢觉哉：《陕甘宁边区的选举与议会制度》，1940年7月16日《新中华报》。
    ⑧陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，档案出版社1987年版，第278—279页。
    ⑨宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第244页。
    ⑩中共延安地委统战部、中共中央统战部研究所编：《抗战时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版社1989年版，第387页。
    (11)中共陕西省委组织部等编：《中国共产党陕西省组织史资料》(1925年10月—1987年10月)，陕西人民出版社1994年版，第242页。
    (12)参见林伯渠1944年3月25日在边区高干会上的报告。
    (13)中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1893—1949)》(修订本)中卷，中央文献出版社2013年版，第392—393页。