二、《陕甘宁边区施政纲领》

    
    1941年5月1日，中共陕甘宁边区中央局颁布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》，(简称“五一施政纲领”，以下称《施政纲领》)。这个纲领的大部分内容都是毛泽东审阅初稿时重新改写的，共有21条，对边区的政治、经济、文化、教育、法律、知识分子等方面的政策作出具体规定，全面地体现了中共团结抗日的基本路线和边区建设新民主主义社会的基本方针，为边区的建设和发展勾画出一个美好的蓝图，
    1941年1月，边区中央局决定并成立了《陕甘宁边区施政纲领》起草委员会，依据中共中央关于“三三制”政权的精神，起草边区的施政纲领。3月，起草委员会提出施政纲领的初稿，并经边区中央局和边区政府召开会议，讨论并修改以后，以草案的方式，上报中共中央。4月，中共中央政治局讨论并原则批准了这个施政纲领。毛泽东对施政纲领的条文作了具体的修改。
    关于制定《施政纲领》的原因，中共中央在4月27日发出的《关于发布<陕甘宁边区施政纲领>的指示》中指出：“此纲领之发布，适当国内外形势发生激烈变化，国民党施行黑暗统治，全国人民彷徨无主之际，实具有严重政治意义。”①4月28日，毛泽东就发表《施政纲领》致信任弼时并转边区中央局，要求“请在边区刊物上发表，并印多张广为散布于边境内外。支部书记以上，班长以上，乡主席以上之干部，须使之人手一张”，并张贴于通衢。②4月30日，中共陕甘宁边区中央局作出《关于发布新的施政纲领的决定》，强调“无论在选举前或选举后，一切为本党同志的领导之机关、部队、团体、学校，须照此纲领坚决实施之，党员违反此纲领之任何条文，予以纪律之制裁”③。1941年5月1日，《施政纲领》在《新中华报》上正式公布。随后，边区的其他刊物也陆续发表，有的印成通俗解释的小册子发到机关、部队、团体、学校以及每一个乡村。1941年11月边区二届一次参议会上，一致通过该纲领为边区施政纲领。
    《施政纲领》开宗明义地指出，在边区制定这个纲领的目的，完全是“为着进一步巩固边区，发展抗日的政治经济文化建设，以达坚持长期抗战增进人民福利之目的”；制定这个纲领是根据孙中山的三民主义、总理遗嘱和中共中央的抗日民族统一战线原则；如果我们共产党员当选为政府人员时，就要坚持按照这个纲领来做事，促使这个纲领的实现。这是施政纲领的总纲，是提出纲领全部内容的基础和出发点。
    《施政纲领》明确规定了中国共产党团结抗战的总方针和对各方面工作的政策措施。指出“团结、抗战、进步”是中国共产党坚持的三者缺一不可的一贯的总方针。第一、第二条明文确定，“团结边区内部各社会阶级，各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、驱逐日本帝国主义而战。”“坚持与边区境外友党、友军及全国人民的团结，反对投降、分裂、倒退的行为。”
    关于军事政策和优待抗属政策。第三条规定：“提高边区武装部队的战斗力，保障其物质供给，改善兵役制度及其它后方勤务的动员制度，增进军队与人民的亲密团结。同时加强抗日自卫队、少先队的组织与训练，健全其领导系统。”第四条规定：“加强优待抗日军人家属的工作，彻底实施优抗条例，务使八路军及一切友军在边区的家属得到物质上的保障与精神上的安慰。”
    关于“三三制”政策与保障人民权利的政策。即第五、第六两条规定：本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员占三分之一，保证机关之职员中有三分之二为党外人士充任。保证一切抗日人民之自由权，除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关、部队、团体不得对任何人加以逮捕、审问或处罚，而人民则有无论用何种方式控告任何公务人员非法行为之权利。
    关于司法政策。第七条规定：坚决废止肉刑，重证据不重口供。对于汉奸分子、叛徒分子、反共分子等，除绝对坚决不愿悔改者外，不问其过去行为如何，一律实行宽大政策，争取感化转变，给以政治上和生活上之出路，不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。
    关于廉洁政策。第八条规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。”
    关于农业政策。第九条规定：发展农业生产，实行春耕秋收的群众动员，解决贫苦农民耕牛、农具、肥料、种子的困难，奖励外来移民。
    关于土地、工商和劳动政策。第十、第十一、第十二条规定：“在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制。在土地未经分配区域(例如绥德、富县、庆阳)，保证地主的土地所有权及债主的债权，唯须减低佃农租额及债务利息，佃农则向地主缴纳一定的租额，债务人须向债主缴纳一定的利息，政府对租佃关系及债务关系加以合理的调整。”“……奖励私人企业，保护私有财产，欢迎外地投资，实行自由贸易……”“调节劳资关系，实行十小时工作制，增强劳动生产率，适当的改善工人生活”。
    关于税收金融政策。第十三条规定：居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡，实行程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。同时健全财政机构，调节金融关系，维护法币，巩固边币，以利经济之发展与财政之充裕。
    关于文化政策。第十四、第十五条规定：推行消灭文盲，推广新文字教育，健全正规学制，普及国防教育，改善小学教员生活，实施成年补习教育，加强干部教育，推广通俗书报，奖励自由研究，尊重知识分子，提倡科学知识与文艺活动，欢迎科学艺术人才，保护流亡学生与失业青年，允许在学校学生以民主自治权利，实施公务人员的两小时学习制。增进医药设备，欢迎医务人才，以达减轻人民疾病之目的。
    关于妇女政策。第十六条规定：“依据男女平等原则，从政治经济文化上提高妇女在社会上的地位，发挥妇女在经济上的积极性，保护女工、产妇、儿童，坚持自愿的一夫一妻婚姻制。”
    关于民族政策。第十七条规定：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区。尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。”
    关于华侨、游民、敌伪军、外国人政策。即第十八、第十九、第二十、第二十一条规定：欢迎海外华侨来边区求学，参加抗日工作，或兴办实业，给社会游民以耕种土地，取得职业与参加教育的机会，对会道门组织实行争取、团结与教育的政策。对于在战斗中被俘之敌伪军官兵，一律实行宽大政策，一律不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。在尊重中国主权与遵守政府法令的原则下，允许任何外国人到边区游历，参加抗日工作，或在边区进行实业、文化与宗教的活动。④
    《陕甘宁边区施政纲领》是延安时期中国共产党局部执政方略和政策的实际运用，不仅在陕甘宁边区建设史上具有开创性，而且在中共局部执政史上具有十分重要的地位，也对中共全国政权的建立产生了深远影响。它发布后很快成为其他根据地施政的范本，从而在广泛的区域得到推行。
    ①中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第18册，中央文献出版社2011年版，第231页。
    ②中共中央党校科研办公室：《陕甘宁边区参议会资料选辑》，1985年编印，第188页。
    ③中共中央党校科研办公室：《陕甘宁边区参议会资料选辑》，1985年编印，第189页。
    ④《陕甘宁边区施政纲领》全文，详见中共中央文献研究室编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第18册，中央文献出版社2011年版，第241—244页。