二 战时动员的组织与法规

    (一)抗战动员的组织机构与规程
    边区的抗战动员工作早在“七七事变”前就开始了。中央红军长征到达陕北后，就曾进行过几次扩大红军的动员，为迎接抗战的到来作准备。“七七事变”后，由于全国抗战的兴起，边区党和政府加强了抗战动员工作。但当时尚未设立专门的动员工作机构，一切有关抗战动员工作事宜均由党委和政府直接管辖。后来随着抗战的发展，抗战动员工作才逐步健全了组织机构与各项规章制度，并明确了此项工作由民政厅具体掌管。
    刘景范同志在《回顾陕甘宁边区政府工作》一文中说：为了加强抗战动员工作，边区政府组织了战时动员委员会。开始由谭生彬任主任，我到民政厅工作以后，战时动员委员会改为边区抗战动员委员会，我任主任，谭生彬任副主任。”而刘景范是1940年10月12日由建设厅长改任民政厅长的，这说明在他任厅长前边区就有战时动员委员会的组织，但并不健全。1940年12月，边区政府举行第40次政府委员会，听取并讨论刘景范厅长关于本年度民政工作总结及1941年民政工作计划的报告之后，决定成立各级动员委员会，以统一抗战动员工作。此时，民政厅内专门设立了动员委员会，由谭生彬、黄哲、惠福荣、张鸿程4人组成。
    1941年1月13日，边区政府第45次政府委员会议又决定：为进一步实施动员计划，促进地方党政军民更加密切联系及加强对各种抗战动员工作的领导，民政厅正式成立抗战动员委员会，该委员会由边区政府聘请党政军民等方面9人组成，有王首道、叶季壮、莫文骅、唐洪澄、吕振球、高长久、刘景范、谭生彬、邓洁。刘景范为主任，谭生彬为副主任，下设干事3—5人，受主任之指导，分掌有关事宜，办公地址设在民政厅内。边区抗战动员委员会成立后，一切有关抗战动员的指示、命令均以该委员会各义发布之。
    1942年2月23日，边区政府举行第12次政务会议，决定改组原归民政厅管理的动员委员会，由边区政府重新聘请中共西北局、中央管理局、八路军后方留守处、边区保安司令部及本府各厅之负责人组成有权威的动员委员会。必要时由政府主席、副主席亲自主持该委员会的工作，以保证动员工作的统一领导。接着，于3月5日边区政府便批示，同意民政厅呈文“为使组织健全，动员统一，并提高权力”，重新聘请南汉宸、高岗、肖劲光、柳湜、高自立、王世泰、方仲如、叶季壮、刘景范9人为动员委员会委员。4月2日，改组后的边区动员委员会举行第一次常务会议，由林伯渠为主任，李鼎铭为副主任，刘景范为秘书长。决定：为了切实统一边区的动员工作，防止因动员工作混乱而增加人民群众义务劳动的负担，今后各地的一切动员须呈准本会后始能进行。
    “边区抗战动员委员会”成立后，各分区专员公署、县政府也相应设立了抗战动员委员会。
    1941年5月9日，边区政府公布了《陕甘宁边区战时各级动员委员会组织规程》，对各级动委会的组织、任务、职权、会议报告制度等作了具体的法律条文规定。《组织规程》对动委会的组织机构作如下规定：“各级动委会，由各级党政军(如该地有驻军时，须请驻军负责人参加为委员)及群众团体组成之。其人数，边区7人至9人，分区及县市5人至7人”，“各级动委会推举主任1人，在必要时增设副主任1人，专掌本会经常工作”，“边区动委会，设干事3人至5人，受主任之指导，分掌本会事务”，“分区、县、市不另增工作人员，其有关动员工作，由各该专署、县、市第一科主办之。”“关于动员工作，除经常工作外，遇有特殊工作时，动委会可呈请政府在党政军民机关内抽调干部协助之。”
    关于动委会的任务，《组织规程》规定：“工程动员，限于建筑军事防卫、军事仓库、飞行场及修筑公路等事项”；“运输动员，限于军需品的运输，伤病员的护送及公用粮草的转运等事项”；“其他财力、物力、人力等动员事项，须遵照政府决定办理之”。
    关于动委会的职权，《组织规程》规定：“边区动委会受民政厅直接领导，应按照动委会议决案执行工作”；“分区动委会受专署直接领导，及边区动委会之管辖，执行工作。”“县市动委会，受同级政府及分区动委会领导，执行其职务，直属各县市之动委会，均直接受边区动委会管辖及同级政府领导，执行其职务。”
    《组织规程》还对各级动委会的会议报告制度作了规定，原则上边区动委会每两月召开一次会议，分区、县、市每月开一次会议；边区动委会每月终向边区政府报告一次，分区及直属县市动委会每月终向边区动委会及同级政府作报告一次。①
    与此同时，边区政府还颁布了《战时动员壮丁牲口条例》、《战时动员壮丁牲口条例细则》和《战时动员物资办法》等法规。在抗战期间，为了坚持长期抗战，使动员工作走向制度化，并做到统筹安排、合理负担、节省人力物力，边区政府曾先后制定了《征收救国公粮条例》、《义务耕田队条例》、《优待抗属代耕工作细则》、《优待抗日军人家属条例》、《建设救国公债条例》等，更进一步完善了关于动员工作的法规，分别规定了各项动员工作的具体方针、政策、原则和办法，以下是主要条例的基本内容。
    1、《战时动员壮丁牲口条例》：该条例1941年5月9日正式公布施行，对动员壮丁牲口的原则和办法作了具体规定。在此之前，边区党委和政府也曾为动员壮丁和牲口发出过命令和训令，但那是解决临时突击性任务而颁布的。比如1939年12月28日训令，为保卫边防和河防，在边区动员了1710名壮丁补充给留守各兵团，并限令3个月内完成。而这次颁布的条例，带有全局性、长期性的法律条文。
    《条例》在总则中指出：“凡属边区人民皆有出其人力物力之义务；动员征用壮丁牲口以供应下列事项之用为限：①关于建筑军事防卫工事、军事仓库、飞行场等。②关于修筑公路工事。③关于军需品之运输及伤兵员之运送事项。④关于边区政府粮食局所属仓库粮秣之转运事项。”若不属于以上各项范围者，不得以动员征用方法征用之。
    《条例》对动员壮丁之年龄、对象、服役时间、服役次序规定为：①凡年18岁至45岁之男子为壮丁，其全年服役时间，依该户壮丁人数之多少分别规定为20天、30天、40天；②动员壮丁服役次序为无职业者先于有职业者；年少者先于年长者；壮丁多者先于壮丁少者。此外，还对壮丁之缓役、免役条件作了规定。
    《条例》对动员牲口的有关问题规定为：①动员征用牲口不问住户牲口之有无或多寡，而以现时财富为标准，分富户、中户、贫户，每户出牲口一头，其全年总服役时间富户不得超过80天、中户不得超过40天、贫户不得超过20天；②被征用之户如无牲口者，由该户自行雇用之，此项雇用费由应征户负担；③有特殊困难的户可以免征牲口；④征用牲口由被征户自行饲养之，征用部队或机关，只照政府规定发给草料费、饲养人伙食费；⑤被征用之牲口如有损失者，由征用机关或部队酌予给价；⑥征用牲口次序，富户先于中户，中户先于贫户。
    《条例》对征用壮丁牲口之手续规定为：“凡征用壮丁、牲口的部队或机关，须先将征用之数目、时间、地点、用途通知政府动员之”；“部队或机关关于征用壮丁、牲口服役完毕时，应发给应征人服役日数证明文件为凭，其服役未毕而逃走者，应通知原动员政府拿办之。”
    《条例》还对人民之服役表现、动员工作、干部工作之好坏规定了奖惩的办法。
    为了贯彻执行此条例，边区政府还同时制定了《战时动员壮丁牲口条例施行细则》，对若干具体问题作了统一规定。
    1942年1月，边区政府对《战时动员壮丁、牲口条例》作了若干修正，重新公布。主要的修正为，把壮丁年龄改为26岁至45岁，把服役时间一律改为每月三天“由政府按年统筹使用”；取消了动员征用牲口以前分富户、中户、贫户之标准，每户出牲口一头及全年总服役的天数80天、60天、40天的规定，改为“凡能供驮运之牲口，每月有为公服役三天之义务，由政府统筹使用。”②
    1942年4月17日，边区政府又发出《关于重申动员壮丁与牲口条例的命令》，要求各厅处院部、动委会、各专员县市长“切实执行”，《命令》强调指出：“如有机关部队团体不按条例向人民动员人力畜力者，应很好地谢绝，并应调整负担，凡过去人力畜力负担较重的地方，今后应即减少，同时在农忙时，应暂缓一切动员。”③
    2、《边区战时物资动员办法》已于1941年5月9日正式公布施行，对动员物资的原则和办法作了统一规定。
    《办法》规定，动员物资须具备下列条件始得征用之：①确为军事上或公共事业上所必需；②前线必须又不能依其他方法取得，或虽然取得而需时过久，足以贻误军机及事业者；③须为应征人所能供给，而不致妨害其基本生活者。
    《办法》把动员征用物资分为五类，分别规定了不同征用办法。
    (一)征用器材办法如下：①征用人民之生产工具(包括炊具、膳具、其他用具等)，均须在不妨害人民自身使用下借用，或给以相当价值购用；②征用人民树木，为公共建筑使用者须商得人民之许可，并备价收买之；砍伐人民树木为扫清战场者，所砍伐之树木应还所有主。
    (二)征用粮食草料办法如下：①征用人民粮食草料，如经政府规定价格，应依照规定备价购用，如无规定则按照市场价格给价；②征用粮食草料，既不准人民抬高市价，亦不准征用者抑压价格。但边区政府于必要时得以命令酌量规定较低之价；③军队因作战必需，而人民又无余粮卖时，得通知当地政府设法代办之。
    (三)占用人民土地办法如下：①公家为建筑国防工事、交通、道路、盖房等，有不得土地所有人同意永久使用土地之权，但须给价或另以土地调换之；②有限期占有人民之土地，不致妨害所有权之使用及收益时，应以同等土地调换或租用之；③短期借用人民之土地而不防害土地所有权之使用及收益时，则无须备租，但要取得所有主之同意。
    (四)占用人民房屋办法如下：①政府为建筑充作军用及公共场所，有不得房屋所有人同意永久使用房屋之权，但须备价收买之，或经房主之同意以同等房屋调换之；②无限期占有民房，须备价收买之，或经房主之同意以同等房屋调换之；③有期占用民房，须备租金，或以同等之房屋经所有主同意调换使用之；④临时占用民房，如占有时间不超过三个月，而原屋主人又可勉强容纳者，即无须付给租金；⑤占用民房，如有损坏门窗及其他装备者，应予修复或赔偿之。
    (五)征集优待、慰劳、救济及文化卫生建设之资财办法是：①凡征集财物为优待抗日军人家属或慰劳抗日军人及伤病员者，均以人民自愿及经过上级批准后执行之；②征集财物为救济灾民难民或进行公共文化卫生建设者，属于本乡范围者得量力摊派。属于外乡者，得以自愿输纳为原则，不得摊派。
    《办法》对动员征用物资的手续有如下规定：①凡征用器材，及有限期或临时占用人民房屋土地时，其征用机关或部队应向当地政府或动委会交涉之，毋须上级政府介绍，各级政府既不得拒绝，征用机关亦不得强迫；②征集优待、慰劳、救济及文化卫生建设之资财时，须由下级政府将征集财物原因、种类、数量、用途及征集办法等详细拟呈上级政府，经审核批准后行之；③凡征用粮食草料为一乡一区或一县范围内所能负担者，征用机关或部队应向该级政府或动委会交涉之；④凡占用房屋之租金价金及损坏门窗装备之修复与工具用器损坏之赔偿等费，由该证用机关或部队偿付之；⑤各级政府对于动员物资事项，须按月向上级政府报告备查。
    《办法》还对各级政府及动委会和各机关部队有关人员在物资动员工作中的奖惩问题作了明确规定。
    3、《征收救国公粮条例》。早在1937年10月，陕甘宁边区政府就曾决定征收救国公粮，颁布了《征收救国公粮条例》和附则，以后根据抗战情况的发展又颁布过几个《征收救国公粮条例》，其中，1942年7月31日公布的《征收救国公粮条例》则比较完整，该条例共8章40条，对征收救国公粮的总则、范围、标准、减征与免征、调查登记、征收入仓、奖惩等均作了具体规定。因为征收救国公粮也属抗战动员的一项重要内容，所以征收救国公粮条例公布后，得到边区人民的积极支持和拥护，每年都能如数完成，并做出重大贡献。
    此外，边区政府动员人民为抗日军属和工属代耕田地，于1939年曾颁布《边区义务耕田队条例》，1941年8月又公布《边区优待抗属代耕工作细则》等条例。优待工作，包括物质和精神两个方面，是一件经常性的抗战动员工作。物质优待，保证抗属生活不低于一般人民；精神优待，则在政治上提高抗属的地位，使人民尊重抗属；而抗属也自尊自重，自觉地帮助抗战部队之巩固与继续扩大。关于优待抗属在双拥一章中另有专述，这里不再赘述。
    (二)、民政厅切实执行和落实动员法规
    边区政府民政厅是抗战动员委员会的主管单位，在执行边区政府颁布的各种动员法规中作了许多工作。5月9日《边区战时各级动员委员会组织规程》和几个重要动员法规公布后，5月26日，民政厅立即给各专员县市长发出《关于动员工作的指示信》，要求各县切实执行。民政厅认为战时动员是一件很重要的事，它和抗战的胜利、党政军民的团结有很大关系。抗战动员法规的制定，是边区政府集结了多年来动员工作的经验，并参考了全国各地的动员法规，采纳党政军民各方面的意见，才颁布实施。因此，指示信就加强和改进动员工作作了指示：“第一、要注意到加强人民的政治教育，说服人民，教育人民，动员人民来尽量拥护抗战，爱护军队，‘保障其物质供给’的责任。第二，要把动员制度建立起来，要统一动员，合理动员，有组织地动员，节省人力物力，需要负担都能合理，不发生苦乐不均的现象。第三，政府已公布之一切动员法令，必须军政双方遵照执行。应动员者，政府要负担起来，不得丝毫推却；不应动员者，即不能动员，军队也不得强制。第四，严格取缔一切为了‘自给’为了‘营业’等转嫁负担予人民的不合理动员。”指示信还强调指出：“动员工作目前急切的工作是各县立刻依据边区政府5月9日公布之《各级动员委员会组织规程》把各县动员委员会组织起来，以便统一筹划领导，其组织任务与职权，都有明文规定。重大事件，可经边区动委会统筹规定，指示各县执行，一般及地方事件，各专署及各县动委会都可以讨论执行，不必依靠或推诿，有碍工作之进行。”④此后，逐渐健全边区抗战动员工作之机构和制度。
    民政厅不仅发出指示信，还经常指派专人巡回检查和落实动员工作。比如要求各级动员委员会要按照规定作动员统计及月报，做到上下心中有数，使负担公平合理。此外，还要求各级动委会讨论执行办法，如健全运输队、担架队，勒令回家战士归队等。通过艰苦细致的工作，陕甘宁边区的抗战动员始终走在前列，并积累了极为丰富的经验。
    ①  《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，档案出版社1987年12月出版，第248～249页。
    ②  《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，档案出版社1988年5月出版，第139页。
    ③  《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，档案出版社1988年3月出版，第110页。
    ④  《陕甘宁边区民政工作资料选编》，陕西人民出版社1992年12月出版，第414页。