苏维埃政权时期(1928年5月—1937年9月)
　　边区的苏维埃政权时期，以1934年冬为界，分为两个阶段：苏维埃政权的尝试创建阶段和苏维埃政权的形成发展阶段。中国共产党自1925年在西北成立第一个基层组织——西安特支，就开始了一系列政权创建活动，大的武装起义有6次。1928年5月起，先后成立了一批县、区苏维埃政权，但存在的时间都不长(长的不到1年，如原富耀苏维埃政权；短的仅10多天，如淳化县苏维埃政权)。1934年11月7日，即苏联十月革命节时，起义部队粉碎了国民政府军的第一次大规模围剿，在陕西富县和保安交界的南梁堡召开陕甘边区工农兵代表大会，选举产生了一个以后生存下来的较大的政权，即陕甘边苏维埃政府。边区政权从此进入了形成、发展新阶段。政府主席为习仲勋，副主席贾生秀、边金山，秘书长张文华。下设土地、劳动、财政、粮食、肃反、工农监察、文化、妇女委员会。地域包括陕西的定边、吴旗、保安、甘泉、富县、洛川、宜君、蒲城、富平、三原、淳化、栒邑，甘肃的宁县、正宁、合水、庆阳、华池、环县等近20个县，东西约200公里，南北约300公里，面积约6万平方公里。
　　与创建陕甘边区同时，陕北游击队在红二十六军的援助下，取得了反围剿的胜利，将几块分散的根据地连起来，于1935年1月底选举产生了陕北省苏维埃政府。主席马明方，副主席崔田民、霍维德，秘书长惠子明。下设土地、粮食、劳动、财经、经济、文教委员会和保卫、贸易局。地域包括神木、府谷、佳县、榆林、米脂、吴堡、绥德、子洲、横山、靖边、清涧、子长、延川、安塞、延安、延长等17个县，东西100余公里，南北200余公里，面积约5万平方公里。
　　为了统一这两块苏区的党与军事工作，1935年2月成立了中共西北工作委员会和西北革命军事委员会，但陕甘边区和陕北省仍是两个行政区域，作为统一的中华苏维埃共和国的组成部分，是全国苏维埃政权的地方政权，相当于中华苏维埃共和国的省级政权。
　　1935年10月，中央红军长征抵达陕甘边区的吴旗(起)镇。中央苏维埃政权机构随之到达陕北，设立了苏维埃中央政府驻西北办事处。办事处一方面代行人民委员会的职能，处理日常政务：另一方面作为西北苏区的最高政权机关，直接领导西北苏区各地方苏维埃的工作，“一身而二任”。办事处组成人员如下：
　　主席：秦邦宪
　　财政部长：林伯渠
　　粮食部长：邓发
　　土地部长：王观澜
　　国民经济部长：崔田民
　　教育部长：徐特立
　　司法内务部长：蔡树藩
　　工农检查局局长：罗梓铭
　　劳动部长：邓振询
　　1937年1月13日，西北办事处由保安进驻延安，延安从此成为西北苏区的中心。中央红军与陕北红军一起，打败了国民军的第三次“围剿”，两块苏区连成一片，且有扩展。到1937年6月，边区包括陕北、陕甘两个省和关中、神府两个特区，共33个县。
　　“苏维埃”是俄文“CoBeT”的译音，含义为“议会”、“理事会”、“院”等。中共六大《苏维埃政权组织问题决议案》说：“苏维埃的正式名称应当是工农兵代表会议(乡区的可简称农民代表会议)。”①就是说，工人、农民和士兵通过“代表会议”这种组织形式来管理国家，实施自己的权力。因此，所谓苏维埃政权就是工农民主专政政权。苏维埃政权组织形式的特点是：第一，实行工农苏维埃代表大会制度。分全国、省、县、区、乡五级，为各该级政权的最高政权机关。第二，在民主基础上实行高度集权制。由各级苏维埃代表大会选举执行委员会，为苏维埃代表大会闭会期间的“最高政权机关”；执行委员会又推选主席团和主席团主席，为执行委员会闭会期间的“最高政权机关”。这样，苏维埃国家权力，就由苏维埃代表大会集中到人数较少的执行委员会；又由执行委员会集中到人数更少的主席团；甚至又由主席团集中到主席、副主席，这种集权制，适应了战争环境的需要。第三，议行合一。苏维埃代表大会闭会以后，主席团及主席既是政权的权力机构，又是政权的执行机构。上述情况表明，苏维埃政权系革命战争环境的产物，在形态上还不完备。省苏维埃代表大会闭会期间的“最高政权机关”——省执行委员会的组织系统如下表：
　　抗日民主政权时期(1937年9月—1946年11月)
　　以1931年“九·一八”事变为标志，日本帝国主义加快了变中国为它的独占殖民地的步伐。1935年的华北事变，让中国人民更加感受到亡国的危险。是年12月的瓦窑堡会议上，中共迅速调整了自己的政策和策略，提出：“为了使民族统一战线得到更加广大的与强有力的基础，苏维埃工农共和国及其中央政府宣告：把自己改变为苏维埃人民共和国(着重号为原有的)，把自己的政策，即苏维埃工农共和国的政策的许多部分，改变到更加适合反对日本帝国主义变中国为殖民地的情况。这些政策的改变，首先就是在更充分的表明苏维埃自己不但是代表工人农民的，而且是代表中华民族的。”②
　　经过一系列的准备(详情请见本书第二章)，1937年9月6日，中共正式宣布将西北办事处改组为陕甘宁边区政府。政府组成人员是：
　　主 席：林伯渠
　　副主席：张国焘
　　委 员：林伯渠 张国焘 秦邦宪 董必武 徐特立 谢觉哉 郭洪涛 马明方 高 岗
　　边区政府成立后，西北办事处的下属机构相继改为边区政府办公厅、处；省的建制被撤销，边区行政组织重新进行了划定。
　　边区实行议会民主制。议会为边区的权力机关，分边区、县和区三级。边区和县议会闭会期间，由该议会选举的常驻议员代行职权。
　　边区辖5个分区，共31个县(市)，总面积10万平方公里，人口150万。此时的政权形态，已臻完备。
　　人民民主政权时期(1946年11月—1950年1月)
　　1945年8月抗日战争胜利，边区政权开始向人民民主政权过渡。次年6月26日，以国民政府军进攻共产党的中原解放区为起点，国共间的全面内战爆发。10月，边区第三届政府委员会第二次会议召开，以此为标志，边区抗日民主政权完成了向人民民主政权的转变。
　　由于领导力量(共产党)和主要阶级基础(工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级)相同，这种转变，主要体现在政权的职能和具体政策上，抗战胜利后第三次民主选举所产生的各级政权组织(包括参议会和政府)都保留下来了，并且一直在行使领导职能。仅仅由于战争原因，各级参议会的活动减少了。
　　边区第三次民主选举的参议会，高岗连任议长，谢觉哉、安文钦连任副议长；政府委员林伯渠蝉联政府主席，李鼎铭连任副主席，刘景范新选为副主席，委员包括贺连城等19人。马锡五被选为边区高等法院院长。
　　边区政权职能和具体政策的转变，主要包括：(1)担负的历史任务由组织、领导抗日转变为组织、领导反对国民党的统治；(2)地主阶级、大资产阶级不再作为其政权的阶级基础，他们中除开明人士外不再在政权中保有地位；(3)地主阶级、官僚资产阶级及代表他们的国民党右派，成为专政的对象；(4)参议会制度改为人民代表大会制度。(图表1.3)
　　1947年2月，蒋介石召集胡宗南、祝绍南(陕西省政府主席)、盛文(西安绥靖总署参谋长)、刘国定(空军第三军司令)会议西安，调动了15个旅共14万人，全国五分之三的空军，重点进攻解放区的东西两侧，即山东解放区和陕甘宁边区。3月19日，中共中央撤离延安，一年后东渡黄河离开边区；边区政府同日撤离延安，迁到安塞县，进入战时流动状态。边区所属的县区多次丧失。1948年2月开始，人民解放军由内线防御转为外线进攻，把战争引向国统区，国民党败局已定。5月延安收复，边区政府迁回，结束了流动状态。随着战争的推进，解放区不断拓展，边区政府所辖的区域迅速扩张。它包括山西西半部，陕北全部，陕中一部，宁夏、甘肃各一部。东到汾河与同蒲路，和华北解放区相连；南至渭河及晋南黄河一线，与中原解放区相接。到1949年3月，全区共114个县，面积20余万平方公里，人口764万余。6月14日，边区政府南迁西安办公。10月1日，中央人民政府成立，全国有了统一的政府，边区政府从此有了真正意义上的上级政府的领导，结束了独立施政的局面。到1949年12月，解放了的青海、新疆省先后划入边区政府管辖，边区行政区划扩大到五省，近400万平方公里，2347万人口(见图1.4)。1950年1月19日，以彭德怀为主席，习仲勋、张治中为副主席的西北军政委员会在西安成立，陕甘宁边区政府历时12年4个月又23天宣告结束。
　　① 中共中央书记处编《六大以来》，人民出版社1981年版，第18页。
　　② 《中央关于目前政治形势与党的任务决议》，《六大以来》(上)，第739页。