1936年的“双十二事变”，对处于绝境的中共边区政权来说，是一个绝好的机遇。中共抓住这个机遇，迫使蒋介石承诺“停止内战，改组国民政府，改组国民党，释放政治犯，保障民主权利，停止剿共政策，联合共产党，召开救国会议，联合同情中国抗日的国家以实行对日抗战”②。西安事变和平解决后，中共趁热打铁，抓紧同国民政府谈判，争取边区政权的合法化。据1937年4月5日中共就与蒋介石谈判经过向共产国际的报告，中共代表周恩来在杭州向蒋介石提出，中共可以：
　　(1)拥护三民主义及国民党在中国的领导地位；
　　(2)取消暴动政策及没收地主土地政策，停止赤化运动；
　　(3)取消苏维埃政府及其制度，执行中央统一法令与民主制度；
　　(4)取消红军名义改编为国民革命军，服从中央军委会及蒋委员长的统一指挥……
　　以此作为交换，要求蒋介石同意：
　　(1)陕甘宁边区成为一完整的行政区，不予分割；
　　(2)红军改编后人数可达4万余人，3个师以上设总部；
　　(3)南京政府不向边区政府和军队派遣副佐及政训人员；
　　(4)红军防地予以增加。
　　蒋介石斟酌再三，同意了上述大部分条件，但不明确边区区域的界限，在人选问题上，则仍坚持正职由国民政府委派，后让步可由中共推荐中央方面的人担任③。6月，周恩来至庐山与蒋介石进行第二次谈判，蒋介石让步④。于是，中共提议，在国民政府中的张继、宋子文和于右任三人中择一人为边区正职长官。而蒋此时又违背许诺，要派原为中共党员，后背叛成反共分子的丁惟汾为边区行政长官。中共坚决反对，随即提出一个9人边区政府委员名单：林伯渠、张国焘、秦邦宪、徐特立、董必武、郭洪涛、高岗、张冲(国民党方面同共产党谈判的代表之一)、杜斌丞(陕西省政府秘书长)，并力争“林正张副”(由林伯渠为边区政府主席、张国焘为副主席)。蒋不让步，谈判陷入僵局。
　　与此同时，红军改编为国民革命军的谈判却取得了成功。1937年8月22日，国民政府正式宣布红军主力改编为国民革命军第八路军(9月11日改称第十八集团军)，并同意设总指挥部，下辖3个师，每师辖2个旅，每旅辖2个团，总定员45000人。
　　根据双方达成的协议，8月25日，中共中央军事委员会发布红军主力改编为国民革命军第八路军的命令，任命朱德为总指挥(9月11日改称总司令)，彭德怀为副总指挥(9月11日改称副总司令)，叶剑英为参谋长，左权为副参谋长，任弼时为政治部主任，邓小平为政治部副主任，下辖一一五师、一二〇师、一二九师。
　　不久，爆发了“七·七”卢沟桥事变，形势紧急。9月6日，中共决定西北办事处改组为陕甘宁边区政府，宣告边区政府正式成立。林伯渠、张国焘、秦邦宪、董必武、徐特立、谢觉哉、郭洪涛、马明方、高岗9人为边区政府委员，林、张分别为正、副主席。政府下设：
　　秘书处：伍修权为秘书长；
　　财政厅：林伯渠兼厅长；
　　民政厅：马明方为厅长；
　　教育厅：徐特立为厅长；
　　建设厅：刘景范为厅长；
　　保安处：周兴为处长。
　　边区政府成立后，撤销了省的建制，重新划定了行政组织，进行了县、区、乡的改制。它不再像苏维埃时期的由基层政权到地方政权直至中央政权的行政系统，而成了南京国民政府下属的一个地方政权。1938年11月，边区政府向各分区和县区乡政府发出训令，改边区议会为边区参议会，以同国民党的政制衔接。
　　面对既成事实，国民政府行政院只得于1937年10月12日召开第333次会议，以通过任命的形式给予承认。该项任命原文如下：
　　军事委员会函：请委派丁惟汾为陕甘宁边区行政长官，林祖涵(即林伯渠)为副行政长官，丁惟汾未到任前，由林祖涵代理案。
　　秘书、政务处签注：查此案尚无章制以资依据，亦乏成例可援，应否简派拟为特派，或长官为特派，副长官为简派。请核定。
　　决议：通过。简派。俟章制规定再发表。章制函请军委会主稿。⑤
　　这个决议虽然有点羞羞答答，仍坚持任命丁为正职，并且以“尚无章制以资依据”为由不发表，但它毕竟通过任命陕甘宁边区行政长官，间接承认了陕甘宁边区的存在，承认了边区政府是受行政院直接管辖的省级行政机构。
　　这样，边区政权就取得了合法地位，同时又保持住了自己的独立自主。
　　这种形式上的“隶属”，从表面上看，国民政府似乎只是图了个“虚名”，因为它实际上管不了边区。但“虚名”其实也并非全“虚”，国民政府毕竟得到了边区政权对其“正统”地位的认可，它从此可以名正言顺地对边区行生杀予夺之权，随时以“叛乱”等莫须有的罪名讨伐或至少管束边区；对全国乃至全世界展示了自己的大度，兑现了“双十二事变”后对于“停止内战，一致抗日”的承诺，表明自己才是全中国惟一合法的政府。
　　这种形式上的“隶属”，对于边区政权来说，得到了“实惠”，但也并非全是“实惠”。因为边区政权因此由与国民政府分庭抗礼的力量降而成为“从属”的地方政权，从此必须至少在表面上服从国民政府的统一指挥和调遣，不得再公开反对政府了。就是说，在得到若干“实惠”的同时，也多了许多“约束”，不能“想怎么干就怎么干了”。
　　国共之间的第二次合作(第一次发生在1922年至1927年间)，可以说是双方政治智慧的较量和挥洒，与博弈论中的纳什均衡模型很相似：双方都取合作，合作是双方针对另一方选择策略的“最优反应”，“没有参与人愿意独自离弃他所选定的战略”⑥。其原因相当复杂(参见本书“结语”部分)。国共双方只是在“合作”的具体条件上相互讨价还价，最后各有让步，形成了双赢的结局。尽管如此，比较而言，由于边区政权在力量上当时处于绝对劣势的地位，其在这场“较量和挥洒”中所得到的“实惠”似乎更多一些，也更“实”一些。
　　首先，由于消除了与国民政府的对立，边区赢得了一个相对和平的环境。蒋介石的国民政府对中共领导的割据政权和红军第五次围剿的胜利，使中共的根据地除陕甘宁根据地外全部丧失，红军也由30万以上锐减到3万人。中央红军长征到达陕甘宁边区后，蒋介石调东北军、西北军等正规部队团团围住了这块总面积只有10万平方公里的贫困的区域，大有“灭此朝食”的决心和自信。到西安事变前夕，总兵力达50万人。西安事变之后，围剿的国民政府军减少了，但摩擦滋事不断，沿黄河14公里区域，又处于日军直接进攻的严重威胁之下，战争随时可能发生，边区政权的精力、财力和人力等等，要主要应付来自日军的威胁，难以腾出力量来考虑、规划和从事边区的经济建设和社会发展。人民群众处于战争的恐惧之中，也难以有生产的积极性。边区政权合法性的确认，使四面之敌去了三面，周边军事压力迅速得到缓解，边区政权可以把主要精力用于经济和社会发展，老百姓也可以安居乐业了。至1940年抗日战争进入战略相持阶段，蒋介石重新实行“溶共、限共、反共”的政策，调集胡宗南、马步芳、马鸿逵、邓宝珊部包围边区，1941年达到40万兵力，边区争取到了3—4年的宝贵和平环境⑦。
　　其次，边区的财政状况迅速好转。一是红军改编纳入国民政府军队的序列后，得到了一笔稳定的军费收入；二是取得了合法地位，国内外爱国进步人士可以通过多种渠道向边区捐款，这也是一笔不小的收入。
　　上述两方面的收入，在中共中央、中央军委和边区政府三个系统按一定比例分配，边区所得不少，其总额占其财政收入的50％以上，最高的1939年占85.8%，如下表：
　　有了稳定的财政收入，边区政府就可以从容地减免税收和征粮，以减轻人民负担，休养民力了。在税收方面，这4年基本不征工商税，只征少量的盐税和货物进出境的税，税率也较低。税收只占财政收入的10%左右。
　　边区财政的其他收入，包括公营企业收入、罚款、没收、土地征收等，占财政总收入的10.4%。
　　在征收公粮方面，边区政府规定：“在统一累进税的原则下，粮多者多出，少者少出，较少或有特殊情况者免出。”以户为单位，以全家每年税收后人均实际收获量为征收计算标准。1937年规定：每人全年收入粮300斤以下的免征，300—450斤的征收1%，451—750斤征收2%，751—1050斤的征收3%，1051—1500斤的征收4%，1501斤以上的征收5%，佃户按以上规定减半征收。因此，一直到1939年，农民的负担都很轻。
　　当时农民说：“交这些公粮不算什么，一家打上十几或几十担粮，过去给地主纳租，将近去掉一半，还有许多苛捐杂税，现在只交上石数或几斗公粮算什么?”⑧
　　老百姓的税负低，生产积极性就高；生产积极性高了，收入就多；收入多用于生产和扩大再生产的量就大。这就进一步促进了生产。
　　1940年底，蒋介石政府停止军费拨款，并且对边区重新进行经济封锁，各种外援渠道也被截断了，但由于有了近4年的休养民力和经济恢复，边区最困难的时期已经渡过了。
　　第三，边区的外部环境得到了大改善。边区的坚持抗战和清明政治，一直吸引着中外人士，但由于南京政府冠之于“匪区”而难窥虚实。边区名义上隶属南京政府之后，南京政府军事封锁这张“纸”，从此难以包裹边区这团熊熊燃烧的红色之火了。先是1941年10月27日至31日东方各民族反法西斯大会在延安召开。来自日本、印度、印尼、菲律宾、马来亚、泰国、缅甸、越南、朝鲜等国家和地区，以及中国的蒙、回、藏、彝、苗、满、汉等18个民族的代表130余人出席。接着是1944年5月31日至10月下旬，一个由美、英、苏、加、澳、中记者组成的庞大的中外记者参观团访问边区。7月美军观察组18人由戴维·D.包瑞德上校带领分两批乘飞机抵达延安，开始了近3年的“观察”。大批国外政界、军界、新闻界的友好人士访问边区，对边区的政治、经济、军事和社会进行了非常深入的实地考察，向世界各地发回了大量有关边区的信息。如美军观察组负责政治方面的观察员谢伟思，从1944年7月至次年4月不到1年的时间，就向美军司令部和美国国务院发回了77份政治报告，对边区情况作了比较客观的描述。谢在1944年9月4日的报告中写道：中共的特征是“青春、有活力，智慧充沛，训练精良，信仰坚定，自信、坚韧、实际、自我检讨、态度科学、有适应力、有制度、有条理、有诚笃与团结之精神，民主态度、廉洁”。认为“共产党将在中国生存下去，中国的命运不是蒋的命运”。另一个政治观察员戴维斯则在1944年11月7日的报告中说：“共产党的政府和军队，是中国近代史中第一次得到积极的广大人民支持的政府和军队。它们得到这种支持，是因为这个政府和军队是真正属于人民的。”这些报告加深了许多国家政府和人民对中共及边区政府、社会真实情况的了解，使中共及其边区政府获得了国内外人民普遍的同情与支持⑨。
　　随着一批批外国政界、军界和新闻界人士到访延安，一大批医生、科技人员和专家学者也来到了边区。他们的知识和工作，对边区不啻是雪中送炭。医生及医疗组织有诺尔曼·白求恩率领的加美援华医疗队，爱德华率领的印度援华医疗队，任桐年率领的英国公谊救护队，苏联医生阿洛夫、朝鲜医生方禹镛、德国医生汉斯·米勒、奥地利医生傅莱·罗生特等等。科技人员和专家学者有英国物理学家威廉·班德夫妇等。英国学者林迈可夫妇到延安后任八路军通讯技术部顾问，为延安新华广播电台建造了一台可发射到美国旧金山和南印度洋的发射机。美国青年李敦白在延安新华广播电台从事电讯技术和英语播音工作。美国畜牧专家阳早、寒春为边区的畜牧业做出了很大贡献⑩。这种情况，在边区取得合法地位之前是不可想象的。
　　更具戏剧性的是，1945年5月，为了筹备成立联合国而在美国旧金山召开的国际会议，年届六十的中共代表董必武代表中国解放区，作为中国代表团的成员参加了这次会议。据说当时蒋介石竭力反对中共派员参与组团，最后美国总统罗斯福致电蒋，明确提出：中国的代表团必须具有广泛的代表性，考虑到中国的政治现实，排斥中共实为不明智之举。这一来蒋介石才不得不作罢。来自边区的中共代表董必武出席旧金山国际会议，使中共及边区一下子“冲出中国，走向了世界”。
　　① 中央档案馆编《中共中央文件选集》第12册，中共中央党校出版社1992年版，第619页。
　　② 《中共关于蒋介石释放后的指示》，《中共中央文件选集》第11册，第142页。
　　③ 见《中共中央文件选集》第11册，第178—181页。
　　④ 同上书，第265—267页。
　　⑤ 参见《行政院会议议事录》，南京中国第二历史档案馆藏。
　　⑥ [美]罗伯特·吉本斯：《博弈论基础》，中国社会科学出版社1999年版，第6页。
　　⑦ 雷云峰主编《陕甘宁边区史》，第6、7页。
　　⑧ 谢觉哉；《征收救国公粮的研究》1940年，转引自雷云峰主编《陕甘宁边区史》，第150页。旧制：1担=100斤；1石=300斤；1石=10斗；1斗=10升：1升=10合。
　　⑨ 雷云峰主编《陕甘宁边区史·抗日战争时期(中，下)》，第364—392页。
　　⑩ 郑生寿：《国际友人在延安》，陕西旅游出版社1992年版，第4—6页。