边区政权由参议会、政府和法院三部分组成。
　　参议会 是边区的权力机关、立法机关和民意机关。根据《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，边区参议会分区参议会、县参议会及乡参议会三级。
　　边区参议会职权有十一项：(1)选举边区政府主席、边区政府委员及边区高级法院院长；(2)监察及弹劾边区各级政府之政务人员；(3)批准关于民政、财政、建设、教育及地方军事各项计划；(4)通过边区政府所提之预算案；(5)决定废除或征收地方税捐；(6)决定发行地方公债；(7)议决边区之单行法规；(8)议决边区政府主席或政府委员会及各厅厅长提交审议事项；(9)议决地区人民及民众团体提交审议事项；(10)督促及检查边区各级政府执行参议会决议案之事项；(11)决定边区应兴、应革之重要事项。
　　县参议会职权有八项：(1)选举县长、县政府委员及地方法院院长；(2)监察及弹劾县政府及其以下之政务人员；(3)决定本县人民之生计设施；(4)议决本县之单行公约；(5)议决县长或县政府委员会提交审议事项；(6)议决本县人民及民众团体提交审议事项；(7)督促及检查县政府执行县参议会决议之事项；(8)决定本县应兴、应革之重要事项。
　　乡参议会职权有七项：(1)选举乡长及乡政府之人员；(2)监察及弹劾乡政府之人员；(3)议决本乡之单行公约；(4)议决乡长或乡政府委员会提交审议之事项；(5)议决本乡人民及民众团体提交审议之事项；(6)督促及检查乡政府执行乡议会决议之事项；(7)决定本乡应兴、应革事项。①
　　可见，边区各级参议会有选举产生各级政府，监察、弹劾各级政府工作人员，创制和复决重大事项之权，边区参议会有创制边区单行法规之权。
　　边区参议院是从边区苏维埃代表大会转变而来的。1936年9月，为了适应“华北事变”后抗日救亡运动的新形势，团结一切抗日力量反对日本帝国主义的侵略，防止中华民族遭受亡国灭种的惨祸，中共中央作出了《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》，宣布“民主共和国在全中国建立，依据普选权的国会实行召集之时，苏维埃区域将成为它的一个组成部分，苏区人民将选派代表参加国会，并将在苏区内完成同样的制度”②。次年5月，颁布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》及《陕甘宁边区选举条例》等法规。7月开始乡、区、县议员的选举；11月进行了边区议员选举。原定1938年1月召开边区议会，因日军进攻而延期。1938年7月，在中共等的一再催促下，国民党召开了第一届国民参政会。毛泽东、周恩来等7人作为中共代表成为参政员。此次会上，作出了关于在各省、市召开参议会的决定。9月，国民政府公布了《省临时参议会组织条例》。陕甘宁边区政府参照该《条例》，于11月25日决定改边区议会为边区参议会，以便与南京政府在行政组织上“接轨”，并呈报国民政府暨行政院、国民参政会备案。1939年1月17日至2月4日，边区第一届参议会召开，实现了由工农苏维埃代表大会到陕甘宁边区参议会的转变。
　　政府 是边区的行政机关。根据《陕甘宁边区政府组织条例》规定：“陕甘宁边区政府综理全边区政务。”“对边区行政，得颁布命令，并得制定边区单行条例及规程。”从立法地位上说，政府隶属于参议会。政府的机构设置、编制由参议会决定，政府的组成人员由参议会选举：“陕甘宁边区政府由陕甘宁边区参议会选举委员十三人，组织边区政府委员会”。“陕甘宁边区政府设主席一人，副主席一人，由陕甘宁边区参议会在边区政府委员中选举之”。政府可尊重参议会的“议决”、“创制”权。未经参议会“议决”、“创制”，由政府做了的重大事件，还可经参议会“追认”，《条例》规定“陕甘宁边区政府受国民政府之管辖及陕甘宁边区参议会之监督”。实际上，“边区政府受国民政府之管辖”只是名义上的，中共并不想让国民政府管辖，国民政府想管也管不了，而边区政府受边区参议会“监督”倒是实实在在的。参议会有权“督促”、“检查”政府的工作。政府工作人员包括各级政府长官不称职，或工作做得不好的，要受“弹劾”，直至“罢免”。政府由参议会选举产生，接受参议会的监督，同时，对参议会也有一定的制约权。根据《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，“各级参议会之决议案，咨送同级政府执行，如政府委员会对决议案认为不当时，应即详具理由，送回原参议会复议”；“如下级参议会议决之案件有不当时，同级政府受上级政府或上级参议会之指示，得停止执行”。这样，它们既互相独立又互相制约，结合而成边区的各级政权机构。就边区一级来说，边区参议会是边区的最高权力机关，边区政府则是边区的最高行政机关。两者结合成为边区的最高政权机关。
　　法院 是边区的司法机关。当时未设立检查机关和司法机关，一切有关的司法工作均由高等法院负责。根据1939年2月颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定：“边区高等法院独立行使其司法职权。”但同时又规定：“边区高等法院受中央最高法院之管辖，边区参议会之监督，边区政府之领导。”院长“由边区参议会选举”。1943年4月颁布的《陕甘宁边区政纪总则草案》规定：“司法机关为政权工作的一部分，应受政府统一领导，边区审判委员会及高等法院，受边区政府领导，各下级司法机关，受各该级政府领导。”这就是说，法院在行使司法职能时是独立的，而在政治上、行政上要受政府的领导。司法的这种状况，被时人称为“半独立”。法院系统的设置是：边区设高等法院，由院长、检察处(承担检察职能，设检察长、检察员)、法庭(设民事和刑事两个庭)、书记室、看守所、总务科组成。分区设高等法院分庭。县设审判员，后改为县法院。
　　边区这种“两权半”(即立法、行政的独立和司法的“半独立”)的政权结构模式，既不同于西方资本主义制度的“三权鼎立”(即立法、司法、行政独立)，也不同于国民政府的“五权宪法”(即立法、行政、司法、监察、考试五权分离)，是很独特的。对于这种“两权半”的政权结构模式，当时也有不同意见。李维汉40多年后回忆说：“在这一政权结构上，曾有过激烈的争论”。“有的同志主张议、行并列，县与边区两级参议会与政府并列，与一般民主制度国家相同”。“立法、司法、行政之权鼎立，也不能说是多元论。我则主张边区的政权构成应是立法、司法、行政统一的一元化的民主集中制”③。这一争论，持续了很久。
　　笔者认为，第一，这个政权结构在当时是相当民主的。以边区抗日民主制度的主要组织形式的参议会来说，无论与它的前身工农苏维埃代表大会相比，还是与当时的国民政府的参政会、参议会相比，边区参议会的民主程度都是很高的，在政权结构中的地位都是很重要的。
　　与工农苏维埃代表大会比较。首先，在选举范围与选举办法上，苏维埃代表的选举是不平等的。剥削阶级及其代理人和家属没有选举权与被选举权，工人(包括苦力、雇农)享有的选举权与被选举权较之农民优越(工人居民每13人选一代表，农民居民每30人选一代表)。而参议会代表的选举则是平等的，除汉奸、卖国贼以外的一切赞成抗日的人们都有选举权与被选举权，一切选民的权力都是平等的。苏维埃代表的选举是间接的，参议会各级议员的选举则是直接的。这就使边区选民的参选率大大提高，第三次普选甚至达到82.5%。
　　民众参政议政的机会和条件更加充分。第二届各级参议会选举，边区150万人就有3万余人当选各级参议员，人口和参议员的比例为50：1。参议会的议员也有了更加广泛的代表性。以第三届参议会为例：
　　其次，在组织机构及其相互关系上，各级苏维埃代表大会与各级行政机关相对应，上、下级苏维埃代表大会是领导与被领导关系。“以下级苏维埃代表机关绝对服从上级苏维埃机关”④。而边区三级参议会则独立行使立法权，与上级参议会无直接的领导与被领导关系，但是，乡参议会须根据边区参议会制定的总政策和法令行事，下级参议会不得与上级参议会制定的法令、政策相违。最后，在职能及与政府的关系上。苏维埃代表大会议与行是结合的。各级苏维埃代表大会选举的执行委员会及主席团，既是苏维埃代表大会的常设机构，又直接领导行政机构——同级人民委员会的工作。权力机构和执行机构无严格界限。这就失去了制衡。这在地方苏维埃机构中表现得更为明显，以至执行委员会及其主席团通常被称为苏维埃政府。而参议会与政府，议与行是分开的，从立法地位上说，后者隶属于前者，对前者负责，实际上各级政府独立行政，它只“服从各级参议会之决议”，接受其“监督”，并不直接接受参议会领导。在边区一级，参议会是最高权力机关，政府是最高行政机关，总理全边区政务，二者相互独立又相互制约。县级相类，只有乡(市)级例外，实行“立法与行政合一”的体制。可见，边区参议会在民主程度、地位、作用上，边区政权结构在完善程度方面，都大大前进了一步。
　　与国民党的“国家级”的国民参政会和省一级的参议会相比，国民参政会纯粹是一个咨询机关而非权力机关。所谓“为集思广益，团结全国力量起见，特设国民参政会”是也。国民参政会成立的目的、作用，只是“集思广益”。首先，参政员的产生是指定的，而非民主选举的。“由各省市政府及各市党部联席会议，按其本省市应出参政员名额，加倍提出。国防最高会议亦得提出同额候选人。”候选人产生后，先经“由中国国民党中央执行委员会指定的九人资格审议会审议”，然后由“中国国民党中央执行委员会会议决定之”。正、副议长，也“由中国国民党中央执行委员会选任之”。其次，国民参政会的权力似是而非，微乎其微。参政会的职权有三：(1)“在抗战期间，政府对内对外之施政方针，于实施前，应提交国民参政会决议。”(2)“以提出建议案于政府。”(3)“有听取政府施政报告暨向政府提出询问案之权。”三大权力，只有第一条还像点样，但随之又加限制：“遇有紧急特殊情形，国防最高会议主席得依国防最高会议组织条例，以命令为便宜之措施”，实际上并不受其限制。其三，参政员的任期，参政会的会期，都由政府决定，“国民参政员之任期为一年，国民政府认为有必要时，得延长一年。”“国民参政会每三个月开会一次，会期为十日，国民政府认为必要时，得召开临时会，或延其会期。”⑤可见，国民参政会是附属于政府、受制于政府的，仅仅是一个咨询机构。
　　国民党的省参议会与国民参政会相差无几。首先，参议员也是指定的。参议员由“县市政府于征询该县市党部及地方团体意见后”、“省政府及省党部联席会议”和国防最高会议分别提出，由“国防最高会议决定之”。“议长、副议长各一人，由行政院就各项省议员中遴选，提请国防最高会议决定之”。其次，其权力也是微乎其微的。其权力有四：(1)“省政府重要之施政方针于实施前，应提交省临时参议会决议。”(2)“省临时参议会对于省政兴革得提出建议案于省政府。”(3)“省临时参议会有听取省政府施政报告之权。”(4)“省临时参议会参议员于开会时，有依议事规则向省政府提出询问之权。”与国民参政会相类，省政府对于省临时参议会通过的议案，如认为不能执行时，可以“呈经行政院核准免予执行”。其三，参议员的任期，参议会的会期，也是由省政府定夺的：“省临时参议会参议员任期一年，有必要时得由省政府呈准行政院延长一年。”“省临时参议会每六个月开会一次，每次会期为两星期。省政府认为有必要时，得延长其会期或召开临时会。”可见，省参议会与国民参政会一样，也是附属、受制于政府的咨询机构。
　　总之，与陕甘宁边区各级参议会拥有的选举产生政府，监察、弹劾政府工作人员，创制和复决重大事项，甚至立法的权力相比，国民党的参政会和参议会是难以望其项背的。
　　第二，这个政权结构是基本适应当时边区的实际的。边区的司法体制继承了苏维埃时期司法制度的传统。在苏维埃政权结构中，司法是设在政权机关之中的，是政权的一部分。1934年2月17日，中华苏维埃共和国第二次全国代表大会中央执行委员会颁布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定：全国苏维埃代表大会由各省苏维埃代表大会、中央直属市、直属县苏维埃代表大会及红军所选举出来的代表组成，为“中华苏维埃共和国的最高政权机关”；由全国苏维埃代表大会选举产生的中央执行委员会为“全国苏维埃代表大会闭幕期间的最高政权机关”；由中央执行委员会选举产生的中央执行委员会主席团及主席团主席、副主席，为“中央执行委员会闭幕期间的全国最高政权机关”。
　　《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定，“为保障中华苏维埃共和国革命法律的效力，在中央执行委员会之下，设立最高法院”。“最高法院设院长一人，副院长二人，由中央执行委员会委任之”。在最高法院之下，设刑事法庭、民刑法庭和军事法庭，各设庭长一人，负责审判事宜；设检查长一人，副检查长一人，检查员若干人，负责检查事宜⑥。
　　苏维埃政权结构的这一特点，本体现在西北苏维埃根据地政权之中，中央苏维埃政权机构随红军长征到达西北苏区后成立的西北办事处，既是中央执行委员会的行政机构，又是西北苏区的最高政权机关，使这一特点进一步加强了。边区抗日民主政权是由苏维埃政权转变而来的。边区抗日民主政权结构继承苏维埃政权结构的某些特点，是很自然的事。
　　边区这一政权结构，又是从边区的实际出发，符合边区客观实际的。用现代政治的标准衡量，司法机关“半独立”，即列入政府序列，受政府领导，显然是一种缺憾。但是从当时的情况分析，又有其存在的合理性。首先，它适应了边区战争环境的需要。当时边区处于战争时期，时局变动频繁。一方面，需要政府对各种紧急情况、重大问题及时作出反应，另一方面，需要政府集中更多的权力，具有更大的权威。司法机关受政府领导，将自己纳入整个政府工作，成为其中的一部分，既有利于与决策机关的部署和行动步调一致，也有利于司法工作在非常情况下得以顺利开展。
　　其次，适应了当时边区政权甫立，方方面面法制观念都比较淡漠的实际。这种淡漠来源于两个方面，一是传统的，一是现实的。传统的情况是，中国数千年政权结构的一大特点就是行政司法不分。县老爷既管皇粮国税的征缴，也管升堂断案。县老爷的话就是法。这种传统观念影响深远，以至老百姓有了官司只找政府干部，政府干部也就受理，都认为是理所当然的事。现实的情况是，“游击作风的影响，视法律为具文”。边区的干部经历了十几年的战争生活，长期从事“非法”武装斗争，养成了漠视法律、轻视法律的思想和习惯。由于法制观念淡漠，乱捕、乱审、乱罚、乱判，“违法司法”的现象时有发生。如有的县各机关都受理案件；有的县保安科径行判决反革命分子；有的工厂私设公堂，审讯盗窃嫌疑分子；有的军队及其附属单位任意抓人、罚人；特别是一些区乡政府对刑事犯进行拘捕、吊打、关押、审讯和处罚；有的县的区乡政府乱罚现象严重，定出了处罚人的十种办法：罚苦工、坐禁闭、罚钱、罚石炭、罚红布、罚红旗、罚做鞋、罚粉笔、罚粪、罚哨。致使群众不满地说：“不怕八路军新四军，就怕基干自卫军；不怕官(法官)，就怕管(区乡干部)。”⑦情况相当混乱。
　　边区政府在法治宣传、教育和颁布有关条例方面，做了大量卓有成效的工作。1938年5月颁发《陕甘宁边区政府和八路军后方留守处联合指示》，明确在边区内、外存在两个政权的地区逮捕人犯的规定。1940年8月边区政府和高等法院院长发布训令，重申区乡政府、机关学校团体、保卫机关和武装部队必须严格遵照政府的规定行使司法权。1941年《陕甘宁边区施政纲领》颁布，明确规定：“除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关、部队、团体，不得对任何人加以逮捕、审问或处罚，而人民则有用无论何种方式控告任何公务人员非法行为之权利。”边区政府一方面抓贯彻执行，另一方面对这一原则内容做了详细而具体的规定，发布了《陕甘宁边区保障人权财权条例》、《刑事诉讼案例草案》、《逮捕反革命分子暂行条例》(草案)、《检查行旅办法》、《警察服务规程》等一系列条例、办法、规程，很快制止了乱捕乱审乱罚的混乱现象。可以设想，如果不是政府出面，既教育广大干部、群众守法，又教育司法人员依法执法，仅靠司法机关来开展这样的工作，难度将会很大，而且不可能取得理想的成效。而司法机构如果不是政府的一部分，不受政府领导，政府的法制宣传和教育也不可能进行得很顺利。
　　再次，适应了边区法律不完备、组织不健全、司法干部业务能力较低的实际。法院是国家机器的重要组成部分。它同法律共同体现统治阶级的意志，是统治阶级规范内部关系，对敌对阶级进行专政的工具。边区法院是由中华苏维埃共和国西北办事处司法部领导的陕甘宁省县区裁判部改组而成的。与边区政府作为国民政府的一个特区政府相适应，边区高等法院作为中央最高法院“管辖”之下的一个省级机构，不能不采取国民政府司法制度的某些形式，但其本质则是与之完全不同的。这就决定了国民政府的法律除一小部分可以共用的之外，多数法律边区法院不可能照搬，而此时边区法律和法院系统又在草创阶段，这就造成了边区法律不完备、法院不健全的状况。以边区法院系统为例：边区高等法院1937年7月成立之时，在院长领导之下，只设有法庭庭长1人、书记员1人、检察员1人、推事1人和管理员1人。到1939年4月边区第一届参议会通过并公布《陕甘宁边区高等法院组织条例》之后，法院内部机构才渐趋健全，但内设机构只有检查处、民事法庭、刑事法庭、书记室、看守所和总务科6个，到1942年精兵简政时，其行政干部也只有32人。县一级没有法院，只设司法处，1943年之前，连分区一级也没有设高等法院的分庭。这对于幅员辽阔，拥有150余万人口的边区来说，显然是很不适应的。司法队伍的文化、业务素质也普遍较低，绝大多数没有从事过司法工作。
　　因此，边区司法机构仅仅靠自身是很难施行司法职责的。而与之相比，边区政府则组织健全，干部队伍中许多是久经考验的经验丰富的职业革命家，素质要高得多。暂时将司法机构纳入政府，由政府领导司法工作，显然有利于借助政府的力量弥补司法工作在组织、人员素质、适用法律等方面存在的不足，保证司法工作的更好开展。
　　可见，“半独立”的司法体制作为一种过渡时期的体制，是符合当时的边区实际的，客观上有利于边区司法工作的开展和在执行过程中逐步走上完善或完备。据1937年9月至1938年8月20个县的统计，在这一年中共发生民事案件240件，上诉案只有9件，占3.7%。刑事案件共773件，上诉45件，占5.8%。上诉的比例如此之小，说明绝大部分案件定性准确，量刑适当，司法工作是很有成绩的⑧。尽管实际工作中也暴露出一些问题，如一些政府干部不尊重司法干部的意见，搞“长官意志”的问题。曾任绥德县推事的刘汉鼎后来回忆，在政府的政务会议上，他就为一个案件同县长发生争执：“有一个人，为了同一个女人通奸，弄得倾家荡产。后来这个女人翻脸不认人，说男的强奸了她。县长要定成强奸罪，我不同意，会议决定判处男人一年半徒刑，我再次声明，县长说非判一年半不可。”这位县长自己把案件的性质定错了，还不听推事的正确意见，固执己见，训斥司法人员闹独立性⑨。但这毕竟不是主流。随着边区司法实践的展开和法律的逐步完善、组织的迅速健全和干部队伍素质的提高，抗战胜利后，“健全司法机关和检察机关，司法机关对法律负责，进行独立审判，不受任何地方行政的干涉，检察机关执行监察人民和公务人员违法行为的职权”，开始正式列为边区政权建设的议题⑩。司法体制走完了“半独立”的过渡期。
　　① 《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，见《陕甘宁边区政权建设》第159—162页。
　　② 中共中央书记处编《六大以来(上)》，第780页。
　　③ 李维汉：《回忆与研究》，中共党史资料出版社1986年版，第521页。
　　④ 《中国新民主主义革命时期根据地法规文献选编》第2卷，中国社会科学出版社1981年版，第25—78页。
　　⑤ 以上引文见《国民参政会组织条例》，载中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编政治(一)，江苏古籍出版社1998年版。
　　⑥ 《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，载《红色中华》1934年2月22日第5版。
　　⑦杨永华、方克勤：《陕甘宁边区法制史稿(诉讼狱政篇)》，法律出版社1987年版，第85、86页。
　　⑧ 杨永华、方克勤：《陕甘宁边区法制史稿(诉讼狱政篇)》，第153页。
　　⑨ 同上书，第18页。
　　⑩ 林伯渠1946年4月在边区第三届参议会第一次大会上的《政府工作报告》，见上书第15页。