边区政权在“席位”分配上，规定“共产党员占三分之一，非党左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”①，共产党员代表无产阶级和贫农，左派进步分子代表小资产阶级，中间分子代表中等资产阶级和开明绅士。这就是“三三制”，它构成边区政权组织形态的又一特点。
　　边区政权实行“三三制”，既有其大背景，也有其小背景。
　　大背景，是中共为了团结抗战、一致对外，同时反对独裁统治，实行民主政治，提出建立抗日民族统一战线的主张。1935年12月，中共中央在瓦窑堡会议上正式作出这一决策。1940年3月，中共中央发出关于抗日根据地政权问题的党内指示，第一次提出了建立“三三制”政权问题。指出：“在抗日时期，我们所要建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。”②强调“必须使党外进步分子占三分之一，因为他们联系着广大的小资产阶级群众。我们这样做，对于争取小资产阶级将有很大的影响”。而“给中间派以三分之一的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士。这些阶层的争取，是孤立顽固派的一个重要步骤”③。
　　接着，毛泽东发表纪念抗战三周年的文章，指出：“在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政”；“无论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要是不投降不反共的，应使其在抗日政权下面有存在和活动之权”④。就是说，中共在宣传各党各派、无党无派建立统一战线，抗日救亡，结束一党专政，推进民主政治的同时，决定在自己掌控的抗日根据地率先加以实行。
　　小背景是，瓦窑堡会议后，边区政权开始由工农民主政权向抗日民主政权转变。与此相适应，宣布改变了原有的相关政策。包括在政治上恢复了地主、资本家、富农、牧师、僧侣等的公民权，在赞成抗日的原则下，准许各党派、职业宗教、文化团体自由活动；在经济上停止了没收和分配地主的土地，并且对曾被没收土地的地主也给和一般农民一样的一份土地和房屋，取消了对地主富农经商的限制，还欢迎外地资本家来边区经商，等等。与此同时，把原来的苏维埃民主制度改为议会民主制度，由选民直接选举各级议会议员，由议会选举各级行政长官，建立了各级抗日民主政权。但是，由于种种原因，主要是中共及其领导干部在边区人民群众中威信很高，一些中共党的干部对建立统一战线政权认识模糊，缺乏经验，边区的抗日民主政权初建时，在各级民意机关(参议会)和政府机关里，中共党员的“清一色”现象相当普遍。边区第一届参议会议员145人，中共党员占137人，党外人士仅有8人；该届参议会选举的常驻议员9人，边区政府常委15人，全是中共党员。乡和县一级情况也大体如此。这表明，边区政权的性质虽然发生了重大变化，即由工农民主政权转变为抗日民主政权，但政权机关人员的构成并没有多大变化。这显然是同中共竭力倡导的抗日民主统一战线原则相悖的，正是在这一背景下，边区在若干抗日根据地中率先实施“三三制”政策，推行政权建设的重大改革。
　　边区政权实行“三三制”遇到了各种各样的阻力。这种阻力主要来自中共党内。身为边区政府主席的林伯渠1944年3月25日在边区高干会上例举说，“许多同志，对地主、士绅参加政权放心不下：‘从地主豪绅手里夺过来的政权，流了多少血，怎敢又随便让他们进来!’‘大革命时咱们被国民党赶跑，现在实行三三制，敢保不再上当?’个别同志气愤地说：干脆给人算了吧!乡上同志讨论候选名单，提到工农分子时，啊，好成分!提到某某是地主，大家就低下头去，不做声。下级同志同一般进步群众一条心，对选举顶认真，顶抓得紧，他们注意的主要不是三三制，而是‘好成分和公正人’”。此外，相当一部分党员和干部把“党员三分之一，进步分子三分之一，中间分子三分之一”理解成“共产党三分之一，国民党三分之一，无党无派三分之一”：或“共产党三分之一，非共产党三分之二”，“还有以为是‘共产党三分之一，国民党三分之一，哥老会三分之一’的”。阻力也来自“农民方面，尤其是贫农、雇农，他们记起了过去如何受压迫，又如何翻身的经验，对三三制政策就多怀着疑惑或忧虑的心情：‘咱们流血搞起来的政权，又让地主、豪绅跑进来，敢保不会上当?’‘没有他们该可以省去多少麻烦!’”“清(涧)、绥(德)等地的农民经过长期反复的痛苦经验，很不高兴地主们又进入政权，甚至愤慨地说：‘让一些坏东西进来看看咱们的主张也好，但为啥要那么多呢?三分之一呀!’”
　　阻力还来自地主、士绅和富农方面。一部分较开明的士绅赞成“三三制”，但“对于工农积极分子和工农干部，他们怀着传统的成见与不信任，提议要有一定的文化程度才能有被选举权”。一部分较反动的地主“为着保护自己的利益和地位出来竞选，宣传穷人不识字，家里又没办法，过去又没干过事，这些人办不了事，打击农民。更坏一点的分子，就同国民党特务勾结在一起，明里提出自己的候选人名单，暗地威胁和欺骗穷人。富农多取冷淡态度，因为在经济上他们同贫雇农有矛盾，同地主也有矛盾，又担心白军有一天还会回来，处于两者之间；但有一部分依附于地主一边”⑤。
　　针对上述思想认识和偏向，边区政府和中共党组织做了大量宣传、教育工作，同时也采取了许多相应措施。如提候选人时要求既提共产党员，又提党外人士；在老区用反保证的方式，保证党外某些人士当选，即在共产党员当选人数超过三分之一时，安排一些共产党员自动退出，由党外人士递补，而共产党员当选人数不足三分之一时，则不要求党外人士退出由共产党员递补；党外人士当选比例仍偏少时，由政府“聘请勤劳国事及在社会、经济、文化各方面有名望者为参议员”，名额可占参议员总数的十分之一。这些措施取得了较好的效果。
　　边区政权实行“三三制”从1940年3月试行，次年《陕甘宁边区施政纲领》(史称“五一施政纲领”)颁布后全面推行，到1942年就基本“达标”。
　　边区政权组织分乡、县、边区三级(区和分区系县和边区政府的派出机关，不实行“三三制”)，实行“三三制”的情况如下：
　　乡一级：乡(市)参议员和政府委员的成分，共产党员在老区超过三分之一，在新区不到三分之一，平均数为三分之一左右，其他三分之二为党外人士。基本上做到了“三三制”。
　　上表表明，中共党员在乡参议会的比例略低于三分之一，在乡政府委员中的比例略高于三分之一，平均为近三分之一。
　　县一级：1942年边区县的建制共30个，其中22个县完全实现了“三三制”，8个县未完全做到，主要是共产党员超过三分之一。以关中分区为例，其淳耀、赤水、新宁、新正补选后县议员中中共党员占37.5%。如下表：
　　边区一级：“三三制”在边区参议会常驻会和政府委员中实行得比较好，在全体议员和全体政府机关人员中则没有完全做到。如下表：
　　在边区政府机关职员中推行“三三制”离“五一施政纲领”的规定差距较大。这主要是因为当时在边区比较优秀的，多数参加了共产党，留在党外的只是少数。
　　边区政权实行“三三制”，调动了各党各派、无党无派、各界人士建设边区的积极性，加强了各级政权的民主决策和科学决策，提高了办事效率。
　　首先，实行“三三制”，使边区各级政权具有了广泛的代表性，这对于提高边区政权的号召力，调动社会各界建设边区的积极性，十分有益。
　　陇东专署1944年6月对所属庆阳县出任边区、县、乡三级参议会的议员成分，以及出任县、乡两级政府委员的成分，有一个比较详细的统计。从这个统计可见，三级参议会议员，就“成分”而言，地主、富农——当时称为“高成分”的占了相当的比例；就“出身”而言，则工、农、商、学、兵和绅士都有，县和乡一级工、农比例最大；就党派而言，在边区和县级中共党员占优势，在乡一级无党派的占优势，国民党员占少数。如下表：
　　该县县乡两级政府委员的“三三制”情况也大致相同。
　　这种广泛代表性，不仅调动了“革命阶级”的积极性，而且也有效地激发了一度是“革命对象”阶级的积极性。林伯渠曾经描述道：“在土地分配已久的区域，也还有地主和士绅，他们从绝望的地位见到三三制，就多表示出意外与兴奋的心情。例如说，共产党宽宏大量，仁义治国；从前以为革命不要咱们这号人了，今天咱也能管政权；迩格事情真不同了，咱们也有权利，也能干事，同别人平等了；真的，迩格真正实行了三三制了，咱的名字也能上红榜，土地革命时咱可没权。华池有一个地主感激地说，1937年选举，咱们没有选举权，现在共产党、八路军、边区政府看得起咱们了，又给咱们选举权，咱今后一定要选好人。”⑦林老描述的过去被排斥的“敌对阶级”的人们的这种振奋的情绪，具有普遍性。
　　其次，实行“三三制”，使边区政权决策的民主性、科学性大大加强了。这不仅是因为边区政权人员构成的广泛的代表性，决定了决策能够兼顾各方面的利益，避免偏颇，——这一点我们还将在后面进一步探讨，而且是因为“三三制”使边区各级政权吸纳了大量优秀人才。
　　边区各级参议会议员是选民直接选举的，候选人要开展竞选，以使选民接受自己；各级政府委员由同级参议会选举产生，故也要进行适当的宣传。加之规定了“三三制”的比例以及采取了相应的保证措施，因此，产生的边区各级政权机关的工作人员，绝大多数是边区各方面的优秀者，从而使政权机关的决策能力和决策水平大为提高。这从作为边区最高权力机关立法机关的边区参议会第一、第二两届的大会提案中可以清晰看到。
　　边区参议会第一届尚没有实行“三三制”，边区参议会的“三三制”是从第二届开始的。第一届参议会议员和常驻会议员，是清一色的共产党员；至第二届认真实行“三三制”，非中共党员人士在常驻会委员中占了三分之二，在议员中也占了相当大的比例。第二届参议会的议员素质和参政能力，比前第一届明显增强。以下是两届参议会提案的数量、涉及的范围、质量等的比较。
　　边区第一届参议会的提案仅12件：
　　(1)拥护蒋委员长讨伐汪逆精卫案；
　　(2)杜绝汉奸、土匪，扩大地方武装案；
　　(3)统一抗战动员案；
　　(4)发展国防经济案；
　　(5)工作人员参加生产运动案；
　　(6)巩固抗日民主统一战线，调整边区各级政府与邻接友区之关系，精诚团结，克服困难，争取抗日民族自卫战争最后胜利案；
　　(7)发展国防教育提高大众文化加强抗战力量案；
　　(8)优待抗日军人家属案；
　　(9)提高妇女政治经济文化地位案；
　　(10)培养地方新闻干部发展新闻事业，普及新闻发行网读者网，提高新闻效能，以扩大和加强宣传工作案；
　　(11)建立边区卫生工作保障人民健康案；
　　(12)奖励抗战建国有功干部案。⑦
　　而第二届参议会的提案则增至400余件，经整理正式通过了112件：
　　(1)关于军事问题的提案13件；
　　(2)关于政法问题的提案35件；
　　(3)关于财政问题的提案12件；
　　(4)关于文教问题的提案35件；
　　(5)关于经建问题的提案6件；
　　(6)关于特种问题的提案l1件。⑧
　　提案论政的视野之宽广和深度的拓展，也给人以深刻印象。如经济类提案，第一届参议会只讲到要发展农业生产，增强粮食收入，发展农副业，改善人民生活，发展工业，供给抗战，发展商业及合作运动以流畅货物。而第二届参议会的同类提案，则进一步涉及到所有制问题和财政问题，包括发展公私商业，巩固边币和发展贸易等等。发展农业生产方面，把鼓励移民垦植提到很重要的地位。而这一条对于解决边区人少地多、劳动人口分布不合理的问题，起了很大作用。政治类提案质量也有大的提高。人们熟知的李鼎铭先生等11位参议员提出的“政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出、经济紊乱之现象”提案，迅速为边区政府以至中共中央所采纳，导致了边区以及中共领导的其他根据地历时3年的大规模的精兵简政运动。
　　最后，实行“三三制”，提高了边区各级政权机关的工作效率。边区各级政权机关中，共产党员只占三分之一，非中共党员的人士占三分之二。就是说，共产党员在政权机关中是少数。在这种情况下共产党员要在政权中发挥作用，赢得其他人士的尊重，必须更加努力地工作。而非中共党员以前是被排斥在中共政权之外的，特别是那些被称为“高成分”的地主、富农、国民党员等，不久前还被作为“革命的对象”受到打击，现在他们被接纳到政权机关，参与治理边区，使他们一方面感到受到礼遇而生感激报答之心，另一方面，他们也希望借此机会一展自己“治政”的才华，让人们认识其存在的“价值”。这就在政权机关内部形成了一种激励机制，从而大大提高了工作效率。边区参议会副议长谢觉哉当年在《边区政权工作经验点滴》一文中曾谈到这个问题，认为：“没有各阶层的人物当选，没有各阶层的意见反映，不仅非党的，工农阶级以外的，感到他们仍是被统治者，而且当政的党也会因无监督无刺激而不紧张起来，妨碍工作的进步。”有党员，也有非党员，有贫苦的劳动者，也有较富裕阶层的代表人物，这样的参议会“一般比纯粹是党员的要积极些，因为都珍视自己参政的权利，内容要丰富些，因为反映了各阶层各方面的情形”。毛泽东在《延安中区五乡征粮委员会工作经验总结》一文的批示中也说：“共产党员只有与多数非党员在一道，真正实行民主的‘三三制’，才能使革命工作做好，也才能使党的生活活跃起来，如果由党员包办，则工作一定做不好，党员也会硬化不进步。”⑨
　　“三三制”提高政权机关工作效率的另一情况，是边区政权的一些层次，主要是乡一级，普遍采取了直接民权、议行合一的体制。乡议员由固定的居民直接选举产生，同时代表固定的居民，代表他们的意见与需要。乡级政权立法与行政没有严格分工。“议员是议决者，同时也是执行者。他代表他所代表的居民这样议，同时即率领他的居民这样做。他是监察别人者，同时也受别人监察……既是人民最直接的代表，又是人民最直接的管理者。”⑩
　　对于这种议行合一的体制及其运作，林伯渠当年曾有精彩的描绘和概括：“去年许多地方的乡参议会比前年更为活跃，生产、征粮、防奸与整理民兵等大事，都开了参议会，开会时参议员、政府委员、村主任、村长都到，支部干事也参加，叫做‘一揽子会’。大家议、大家决、大家分工、大家去作，无分于党员与非党员，也无分于议员与非议员。议员兼了村主任或村长的，因此加重了职权，不兼的只要肯到会，肯负责，也是有职有权。总之，议决哩，一揽子，执行么，也是一揽子，‘大家动手’。这种方式又民主，又集中，合乎三三制精神。能解决问题，能办好事情。没有形式主义，也没有教条主义。”林伯渠还将“一揽子会”分为“大一揽子会”和“小一揽子会”：议决“全乡的群众性的大事”，“参议员、政府委员、村主任、村长都到，支部干事也参加”，是“大一揽子会”；“生产、征粮等大事，经过参议会布置下去之后，需要检查”，或“某些临时重要任务，需要布置或传达下去；又如某些比较重要的事情，需要作决定，这时召集自卫军连长、指导员、行政村主任及其他有关人员参加的乡政府委员会”，叫“小一揽子会”。“大”、“小”就工作性质、难度及涉及人员而定，但都是“大家议、大家决、大家分工、大家去作”(11)，非常讲效率，也非常有效率。
　　正因为“三三制”在容纳社会各界精英、卓有成效地建设边区方面成效卓著，以致它在1944年以后又有了新的发展。一是“三三制”的范围进一步扩大，由政权机关扩展到了经济事业与文化事业机关。据1944年年底的统计，非中共党员的人士参加经济文化部门工作的达到2210人，其数量仅次于参加政权机关工作数3592人，其中不少人还担任了领导工作(12)。二是“三三制”的形式又有了新的创造，即劳模会议和党外人士座谈会。这两种新的形式，加强了政权机关同劳动群众、党外人士的联系，同时也进一步调动了这两部分人群参政议政、共同建设边区的积极性。
　　边区各级政权的“三三制”作为民主的政权形态，可以说在中国几千年的政权史上是空前的，它同排斥其他一切党派、坚持一党专政的国民党的独裁政权形态，形成了鲜明的对照。以至当时一位外国人这样评说：“现在中国有两个中心，一个封建的中心，在重庆；一个民主的中心，在延安。”(13)
　　① 毛泽东：《抗日根据地的政权问题》，《毛泽东选集》合订本，1968年版，第699页。
　　② 同上。
　　③ 毛泽东：《抗日根据地的政权问题》，《毛泽东选集》合订本,1968年版，第700页。
　　④ 毛泽东：《团结到底》，《毛泽东选集》合订本，第718页。
　　⑤ 林伯渠：《陕甘宁边区三三制的经验及其应该纠正的偏向》，中共延安地委统战部、中共中央统战部研究所合编《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版社1989年版，第473—502页。
　　⑥ 林伯渠；《陕甘宁边区三三制的经验及其应该纠正的偏向》，《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，第474页。
　　⑦ 《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，《陕甘宁边区政权建设》编辑组编，中共中央党校科研办公室1985年印，第144—151页。
　　⑧ 《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，第306—350页。
　　⑨ 转引自宋金寿，李忠金：《陕甘宁边区政权建设史》，第220页。
　　⑩ 谢觉哉语，转引自靳铭、曾底平编《人民代表大会制度的雏形》，陕西人民出版社1998年版，第183页。
　　(11) 林伯渠：《陕甘宁边区三三制的经验及其应该纠正的偏向》，《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，第486、487页。
　　(12) 李忠全、王振中：《陕甘宁边区三三制简述》，《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，第385页。
　　(13) 《解放报》1943年9月30日文；又见《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，第394页。