秦公帝王陵

    
　　近年来，我国的文化遗产保护无论是从机构设置、法制建设还是制度方面均取得了显著进展，保护范围也从最重要的单体文物古迹的保护逐渐扩大到对历史街区、城镇和以非物质文化遗产为主要特征的民族民间文化的全面保护①。2002年4月，文化部、国家文物局、国家计委、财政部、教育部、建设部、国土资源部、国家环保局、国家林业局等9个部门联合发出《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》的文件。2005年12月，我国政府专门下发了《国务院关于加强文化遗产保护的通知》，这是新中国成立以来，国务院以“文化遗产”为主题词，以保护物质文化遗产和非物质文化遗产为内容的第一份文件。“通知”提出，在每年六月的第二个星期六设立“文化遗产日”，并就保护文化遗产指导思想、方针、原则、保护目标和任务、保障措施、责任追究等一系列重大问题做出明确规定，内容极其丰富，各项措施针对性强，力度大，是进一步保护和继承祖国文化遗产，弘扬中华民族传统优秀文化，建设社会主义文化的重大举措，是保护文化遗产的纲领性文件，标志着我国文化遗产保护事业进入一个新的发展阶段。随着“通知”的发布，各地纷纷设立专业的文化遗产保护机构(其中有代表性的就是中国文物研究所于2007年8月正式更名为“中国文化遗产研究院”，2008年2月18日正式揭牌)。2006年5月，西北大学在全国率先成立文化遗产学院，有关“文化遗产学”的专题研究项目也正在筹划，各地“申遗”热情不断高涨，丝绸之路跨国联合申遗项目也正式启动，中国文化遗产保护事业进入了快速发展的黄金时期。
　　在文化遗产管理体制方面，中国政府采取了多头管理模式，按资源状况和属性，将文化遗产保护的行政管理权分别归于建设部(2008年3月第十一届全国人民代表大会成立住房和城乡建设部，撤销建设部)、文化部、国家文物局等多个不同的部门，各相关部委都有相应的职权范围，按其类别进行归属管理。从具体职责归属上，物质文化遗产归国家文物局统筹管理，非物质文化遗产归文化部统筹管理。各部委从中央到地方都有一套自上而下的垂直管理系统，中央的某一个部委在省、市，县一般都会有相对应的管理机构，中央部委通过业务指导实施管理，但是省、市、县相关管理机构的行政隶属关系和人事任免权却又分属相应的地方政府。
　　从多年来的工作实践来看，这种管理的方式是存在一定的弊端的。第一，这种管理方式对文化遗产缺乏整体的关怀，针对文化遗产的保护和管理无法形成统一的全局性长远规划；第二，多头管理，政出多门，相关部门管理职能交叉，利益有所冲突，有些遗产地更是各个部门都要插一手，部门间协调耗时费力，行政成本极大地损耗了管理职能；第三，尽管中央部委拥有对地方相应管理机构的业务指导权利，但是却不具备人事任免等权限，当文化遗产保护与区域经济发展出现冲突时，地方管理部门往往易受到外部因素干扰，监管不力，不能较好地发挥其职责，而中央部委却只能通过业务指导等方式实施管理，无法有效实施其管理意图。这种多头管理体制在行政管理过程中极易因存在多个主管部门而造成有利益蜂拥而上，有责任相互推诿的混乱状况，同时，地方政府法人违法的现象也屡禁不止。因此有专家提出，应当改革现有的行政管理部门，设立“国家文化遗产部”作为最高权威部门来统一协调文化遗产的保护和管理工作②。
　　在资金保障制度方面，我国文化遗产的保护资金问题无论从资金投入的绝对数量，还是资金筹集的渠道与方式及政策的配合与引导上，都与实际需要有一定的差距，同时，大部分文化遗产机构的资金来源目前仅仅限于政府拨款、门票收益等有限的几类，某种程度上还没有完全具备自身造血机能，在积极拓展资金来源方面还有很大的潜力。因此，应当着力改变文化遗产事业发展资金来源单一的现状，形成多元化的资金来源模式，使文化遗产管理机构在规避单一资金来源运作风险的同时，摆脱“等、靠、要”的被动局面，也有助于进一步降低目前屡遭诟病的高门票现象，以更大程度地发挥文化遗产的公众教育等社会职能。
　　在文化遗产的保护与利用两者间的关系方面，长期以来往往由于部门利益问题形成了激烈的冲突和争论，主要体现在对遗产经营模式的改变而引起的产权论争。一部分学者从遗产产权属性等概念出发，主张移植美国的国家公园管理体制；另一部分学者从遗产旅游市场之间的关系出发，提出“遗产所有权与经营权分离”，将文化遗产的经营权交由企业进行旅游经营③。其中，前者主张中国遗产管理移植美国的国家公园管理体制，其实质是突出“保护”，后者所提出的经营权分离方式，在具体的实践中，在创造经济效益的同时也极有可能给文化遗产造成不可逆转的严重破坏。主张建立国家公园的观点在理论上有利于对遗产的保护，但在实践上却与中国国情有着一定的差距，在现实中具有一定的操作难度。近年来，一些省市将文化遗产的经营权交给企业进行旅游开发，或者将文化遗产转让、抵押给企业作为资产经营，致使破坏文化遗产的恶性事件时有发生。事实证明，所谓的“经营权转移”，必然使遗产地管理转入以赢利为核心和首要目标的商业性旅游经营轨道，其经营举措往往是与遗产保护背道而驰的④。因此，2007年陕西省人民政府发布了《陕西省人民政府关于调整完善部分文物旅游景点管理体制的通知》，将原划归旅游部门经营的文化遗产单位重新交由陕西省文物局管理，并撤销原设于各处的旅游开发有限公司。
　　在文化遗产保护和利用的形式方面，因为我国的文化遗产保护工作起步较晚，还属于探索阶段。从目前国内的现状分析，可以大致分为以下几类。
　　(1)遗址绿化公园。典型代表是北京的元大都遗址公园，主要以保护遗址本体为主，对遗址重点实施绿化保护，并对保存的古城墙进行展示，同时对遗址周边进行环境整治，使遗址成为本地居民观赏、休闲和娱乐的遗址公园。其主要目的是借助遗址保护改善当地居民的生态环境，同时兼具历史文化的旅游功能，但不以旅游为主。
　　(2)考古遗址公园。如我国的秦始皇帝陵遗址公园、半坡遗址公园、大葆台汉墓遗址公园等。这些遗址公园最明显特征是在将考古遗址作为主体进行展示的同时，对遗址周边环境进行综合治理，改善生态环境，确保遗址环境风貌的完整性和真实性，逐步恢复历史原貌，使观众身临其境，有所观、有所感、有所体验、有所领悟，达到重温历史、增长知识、荡涤心灵、宣传和弘扬我国悠久历史的目的。
　　(3)遗址文化公园。如河南安阳殷墟等一批考古遗址公园。安阳殷墟遗址在宫殿区上修建了殷墟博物苑，占地100亩。大门设计是依照甲骨文的“门”字形，用几根雕有商代纹饰的木柱和横梁构架而成，极富特色。苑中每座建筑均采用了重檐草顶、夯土台阶的形式恢复原貌，现已建成一处集考古、古建、园林为一体的旅游胜地。这类遗址公园的做法类似于日本的一些遗址史迹公园，将考古发掘的成果借助于现代技术进行复原，同时对遗址进行绿化，为观众再现出先人当年生产、生活的场景，使人们在参观的同时能够感受到远古的历史文化氛围。这类遗址公园以保护历史文化遗迹为主，兼具旅游功能。
　　(4)文化主题公园。严格意义上讲，文化主题公园不应列入遗址公园范畴之内，但它却与大遗址保护密不可分，是大遗址保护的一个重要补充部分。今天的文化主题公园完全不同于过去那些设计简单的微缩景观式公园，它是以大遗址为依托，在大遗址的保护范围之外，依照历史的原貌科学地复原历史场景，让观众从现实与远古历史文化遗址的鲜明对比中体会其丰富的文化内涵，借以发展旅游。
　　经过近年来的工作实践，国内的一些文化遗产地和相关的管理部门探索了一些文化遗产的管理模式，并在实践中取得了一定的收获。兹举例说明。
　　(1)准政府管理机构模式。建立以文化遗产地为核心的准政府机构，在以文化遗产保护、管理为其核心工作的前提下，行使政府所具备的社会管理、经济发展、城市规划等职责，使文化遗产的保护与区域社会经济发展能够纳入统一的机构实施管理，将原属于外部性的因素转化为内部因素，以便更好地协调文化遗产地保护与发展两者间的矛盾，使其和谐共存、共同发展。这种管理方式一定程度上解决了文化遗产的专业保护与地方政府社会经济发展两者间长期存在的冲突，因此在许多文化遗产地得到了推广。
　　案例一：峨眉山—乐山文化遗产地
　　峨眉山—乐山属于文化自然复合型遗产地。当地政府为了解决长期以来在管理上出现的问题，探索实践了由“管理委员会”一个机构统一实施管理的模式。“峨眉山风景区管理委员会”(以下简称为“管委会”)是管理峨眉山世界遗产地的唯一机构，为相对独立的、享有县级政府职能的管理机构。管委会内设有行政办公室、综合管理办公室、景区内六个管理处、交通分局、水电分局、峨眉山博物馆等机构。景区林业分局、公安分局等则由峨眉山市和管委会双重管理，以管委会管理为主。管委会市场处、宗教处分别与峨眉山市旅游局、宗教局合署办公，以管委会管理为主。景区工商分局由乐山市工商局派驻，党组织关系由管委会党委管理。峨眉山管委会由于具有政府行政职能且对景区内各个业务机构都有一定的管理关系，基本实现了统一规划、统一建设、统一管理、统一开发利用的体制。乐山大佛风景区管委会与大佛文物管理局为两块牌子一套班子，是直属乐山市政府管理的正县级事业单位，为市政府派出机构，对乐山大佛实行统一管理。景区内设工商分局、派出所等机构，均纳入乐山大佛风景区管委会统一管理，受委托行使部分行政职能，通过授权行使集中执法主体资格。
　　总体来说，峨眉山—乐山两个景区管委会由市委、市政府直接领导，景区内实行统一领导。景区内的林业、公安等实行条块相互结合的双重领导，以管委会为主，宗教、文物、旅游管理机构并入管委会相关部门，这样，管委会的法律地位基本明确，由一家机构在领域内综合管理，尽量不靠外部机构，更不与外部机构权责交叉，可以有效地防止政出多门。同时景区管理机构具有政府色彩，在隶属上会根据景区管理现状进行调整，正常情况下倾向于基层，出现问题后倾向于高层。
　　案例二：杭州市西湖风景名胜区
　　根据2003年12月颁布的《杭州西湖风景名胜区管理条例》，杭州市人民政府设立“杭州西湖风景名胜区管理委员会”(以下统称“管委会”)对西湖风景名胜区实施统一管理。该管委会依法行使以下职责：编制风景区规划和社会经济发展计划，对风景名胜资源、自然生态环境实施保护和管理；负责风景区的规划、土地、房产、建设管理的有关工作；负责风景区的环境保护、市政市容、环境卫生、林业林政、园林绿化、文物和水资源保护工作；负责风景区的财政、国有资产、统计、审计、物价、人事、劳动和社会保障及财务会计监督工作，协助税收征管工作；协调、配合有关行政主管部门派驻风景区的分支机构和派出机构的工作；行使市人民政府授予或有关行政主管部门委托的其他职权。同时，“管理条例”还强调，市人民政府交通、宗教、公安、税务、工商、质量技术监督等有关行政主管部门或其派驻风景区的分支机构、派出机构应当按照各自职责，协同做好风景区的保护和管理工作；风景区内的所有单位涉及风景区的工作和活动，应当服从风景区的规划要求并接受风景区管委会的统一管理。西湖风景区管委会基本被授予了一级政府的行政权力，对于统一、有效地行使以保护为核心的管理职责起着重要的作用。
　　案例三：福建遗产地管理模式
　　福建省在自然文化遗产管理方面坚持文物十六字方针，切实落实“五纳入”措施，与“五纳入”相配套，还采取了法规开路、一区一主、规划预防、有限经营、首长保驾、立体监督等一系列特色办法，在遗产管理的市场化改革中较好地兼顾了遗产的保护、服务和经营目标。
　　所谓法规开路，是通过地方性立法明晰各类资源的管理责任者和管理方式，使管理机构能依法行政。一区一主，则是福建省大力推行的“一个遗产地由一个管理机构全权管理”的管理方式，避免了多头管理造成的管理目标混乱。有些范围较大、不同区域间资源性质差别较大的遗产地，则在进行功能分区的基础上“一区一主”，如武夷山遗产地由风景名胜区、闽越王城遗址区、九曲溪上游生态保护区和自然保护区四大部分组成，其中资源性质相似的前三者由武夷山风景名胜区管理委员会管理，保护区由武夷山自然保护区管理局管理，并在此基础上完成了“一区一法”工作⑤。同时，将遗产管理纳入经济发展计划和建设规划，便于从全盘规划的层面统筹安排所有与遗产地有关的开发和建设行为，保证开发和建设行为与保护遗产的要求相适应。此外，对文化遗产实施有限经营，限定经营权转让的具体范围，避免营利单位获得主体经营地位。通过立体监督，避免因历史遗留原因造成的“条块分割”，以及我国许多行政管理单位均存在的体制性谋利倾向，形成以非行政体系的人大、政协从上至下的垂直监督和各个行政管理部门之间的交叉监督，措施层面的做法是使有关领导干部成为具体的责任人。
　　案例四：泰山管理模式
　　20世纪80年代以来，随着经济体制改革，泰安市政府对泰山管理体制进行了三次较大的调整。1985年，成立“泰安市泰山风景名胜区管理委员会”(以下简称“管委会”)，以加强对泰山的统一管理，改变了政出多门，互相扯皮的弊端。管委会将原“泰安市泰山文物风景管理局”“泰安文物局”“泰安市泰山林场”三位一体合组办公，形成政事合一的管理体制，同时赋予管委会部分政府管理职能，并建立了相应的职能部门，如市工商局泰山分局、市公安局泰山分局等执法部门。该体制加大了统一管理的力度，促进了泰山各项事业的发展，并且作为样板推动了全国国家级风景名胜区管理体制的建设。1996年，为进一步加大集中统一管理泰山力度，促进旅游事业的发展，泰安市将市旅游局、泰山管委会及市文物局合署、建立了新的三位一体的行政管理体制。为强化政府职能，增设市卫生局泰山风景区分局、泰山风景名胜区管理监察大队等管理机构。2005年初，秦安市政府又对泰山管理体制进行了调整，一是设立中共泰安市泰山风景名胜区工作委员会，泰山景区党工委、管委会代表市委、市政府对泰山景区范围内的经济、行政、社会事务统一领导和管理；二是将泰山门票管理处由泰山管委会代管调整为泰山党工委、管委会直接领导和管理，不再作为市政府直属机构；三是将泰山索道运营中心，调整为由泰山景区党工委、管委会代管；四是在不改变泰山区、岱宗区行政区划的前提下，将泰山区大津口乡机关和所属七个行政村等的经济、行政、社会事务的领导和管理工作，交由泰山景区党工委、管委会统一管理；五是泰山景区管委会实行准一级财政管理。综上所述，几次机构调整的一条主线是改变政出多门，而由一个政府机构全方位管理泰山事务，强化政府对泰山风景区的管理职能。
　　此外，泰山风景名胜区现行的有关保护的管理条例主要有《泰山古建筑消防安全管理规定》《泰山文物安全应急预案》《泰山风景名胜区保护管理条例》《泰山风景名胜区文物管理办法》等⑥。
　　案例五：黄山管理模式
　　1979年前，黄山风景区的管理机构是一个处级单位，1979年黄山管理处升级为正厅级——安徽省黄山管理局，到1987年国务院批准设立地级黄山市以前，黄山风景区的旅游开发建设、经营管理都由省政府直接负责。1988年底，经国务院批准，黄山管理局改为黄山风景区管理委员会。1989年安徽省人大公布《黄山风景名胜区管理条例》，规定“黄山市人民政府设立黄山风景区管理委员会。管委会主任中市长兼任。管委会在黄山市人民政府领导下，主持风景区的管理工作。”管委会负责景区资源环境的保护、景区规划的组织实施、有关开发建设项目的监督审查及基础设施的建设和维护等。
　　20世纪90年代，黄山引入市场机制，并借鉴中国企业改革中的“所有权与经营权分离”“股份公司上市筹资”等，于1996年创建了“黄山旅游发展股份有限公司”，1999年成立“黄山旅游集团”。事实上，这两个公司与黄山管委会是一套班子、两块牌子，黄山的全部经营业务完全由这两个实体按照市场方式运作。但是这种做法引起了国内学者的关注和争论，一些学者认为，应当停止黄山将“所有权与经营权分离”的做法，将“黄山风景区管理委员会”与成立的两个公司完全分开，前者对景区实施有效管理，后者则开展商业市场运作⑦。
　　(2)专业保护和行政管理结合模式。专业保护和行政管理结合的模式，是中国文化遗产地的传统管理模式。在这种管理模式框架内，文化遗产管理机构行使其专业保护管理职责，文化遗产地政府行使其社会管理、经济发展和城市规划等职责，两者的职能分化和政绩考核标准的分歧，往往会表现为文化遗产地保护与发展间的矛盾，专业保护机构视区域经济发展为破坏文化遗产的主要威胁，当地政府则把文化遗产保护视为区域经济发展的包袱，乃至束缚。
　　案例：周口店“北京人”遗址
　　周口店“北京人”遗址由国家研究单位——中国科学院古脊椎动物与古人类研究所管理，长期以来一直按照传统的事业型模式管理。然而，作为一个科研单位，有限的人力、物力使其对周口店北京人遗址的保护工作面临很多问题，其结果是，遗址博物馆陈设简陋、专业研究停滞、环境与资源保护乏力，年旅游接待人数仅在3～5万人，世界遗产的桂冠也没有给当地的社会经济带来什么好处，因为文化遗产保护间接地限制了区域内社会经济发展。2002年8月16日，北京市人民政府和中国科学院签署了市院共建协议，协议规定中国科学院继续遗址的科研工作，周口店北京人遗址管理权、使用权移交给北京市政府。北京市人民政府与中国科学院成立了以北京市副市长、中国科学院副院长为主任的“周口店北京人遗址管理协调委员会”，并及时成立了周口店北京人遗址管理处和周口店北京人遗址博物馆管理机构。据报道，市院共建协议签署后不到两年的时间里，北京市就拆除了遗址附近9家水泥厂的11条立窑生产线，关闭石灰厂18家、非煤矿山19家，以及不符合环保要求的煤矿12家、灰窑5家，遗址周边保护力度之大前所未有。
　　(3)政府主导下的文化遗产地管理模式。政府主导下的文化遗产地管理模式，是近年来出现的一种新模式。起因于地方政府认识到重视文化遗产保护，并合理地利用其发展旅游业，给地方政府带来新的发展机遇。因此，地方政府调整区域内的发展重心，主动将文化遗产的保护纳入到区域发展的重要范畴，并调动政府资源投入到文化遗产的保护工作中，取得了一定的效果。但是我们应当注意的是，目前所见的政府主导下的管理模式是将文化遗产的保护视为经济发展的手段，保护的最终目的是通过发展旅游给当地政府带来经济上的回报。这种思路本无可非议，但是正因为其最终目的是利用文化遗产发展旅游，所以很有可能会造成文化遗产的过度开发，从而带来开发性破坏。
　　案例：丽江、平遥
　　云南的丽江和山西的平遥都是在我国城市发展史上，地位重要、历史文化价值较高、规模较小的国家级历史文化名城。完整的古城格局、特色鲜明的古街道和建筑群等构成的整体风貌和历史文化氛围都保存完好。这两个古城分别在整体保护名城格局、形态和氛围的基础上，以古城文化为依托发展文化经济，使得古城保护走上了可持续发展的模式。
　　2001年10月，在丽江召开的“联合国教科文组织亚太地区文化遗产管理第五届年会”上，丽江协调保护管理古城文化遗产与旅游开发的经验得到充分肯定，被命名为“联合国教科文组织亚太地区可持续性文化旅游发展丽江合作模式”(简称“丽江模式”)，充分说明遗产的保护与利用是一种互动关系。没有旅游业的推动，丽江古城的保护管理落不到实处，没有古城的精心管护，旅游业的持续升温就失去支点。丽江申报世界文化遗产过程中，筹集国内外各个渠道资金达5亿多元投入到古城保护和管理上，其中保护投入达3亿多元，这些资金多来源于旅游业。2007年，丽江古城遗产保护民居修复项目荣获“联合国教科文组织亚太地区遗产保护优秀奖”⑧。
　　据媒体报道，2006年丽江古城共接待460.9万人次海内外游客，同比增长13.82％。随着丽江旅游业的开发，商业化的经营模式为丽江带来了更多的游客和商业机会，同时，也使丽江付出了高额的文化成本。街道两边原先安静整洁的民宅已经不复存在，取而代之的是鳞次栉比、游人如织的商铺和酒吧，青砖老瓦淹没在喧闹的叫卖声和游客的喧嚣中。在一段时间里，丽江古城里迅速冒出了许多与古城环境不相协调的建筑和现象，严重威胁着古城固有的风貌⑨。
　　从国内文化遗产地管理体制所取得的经验来看，建立以文化遗产地为核心的准政府机构，在以文化遗产保护、管理为其核心工作的前提下，行使政府所具备的社会管理、经济发展、城市规划等职责，是一种比较好的管理模式。在这种管理架构下，可以使文化遗产的保护与区域社会、经济发展纳入统一的机构实施管理，将原属于外部性的因素转化为内部的因素，以便更好地协调文化遗产地保护与发展两者间的矛盾，使其和谐共存，共同发展。这一模式也是在秦始皇帝陵文化遗产地资源管理对策研究中需要着重关注的。
　　① 张立明、赵黎明：《文化遗产景观保护的原真性开发——以湖北龙湾遗址为例》，《开发研究》2006年第3期。
　　② 阮仪三、肖建莉：《寻求遗产保护和旅游发展的“双赢”之路》，《城市规划》2003年第6期。
　　③ 魏小安：《关于旅游景区经营公司进入股票市场问题的初步讨论》，《旅游调研》1999年第9期。
　　④ 徐嵩龄：《中国遗产旅游业的经营制度选择.兼评“四权分离与制衡”主张》，收入《第三国策——论中国文化与自然遗产保护》，科学出版社，2005年。
　　⑤ 苏杨、李树平：《福建省自然文化遗产管理经验及其对全国的启示》，《旅游科学》2006年第3期。
　　⑥ 高洁：《世界文化遗产保护与旅游开发研究——以泰山为例》，山东大学硕士学位论文，2006年。
　　⑦ 徐嵩龄：《黄山——面临挑战，需要更新》，收入《第三国策——论中国文化与自然遗产保护》，科学出版社，2005年。
　　⑧ 邹峥、秦晴：《丽江获联合国2007年遗产保护优秀奖》，http://news.163．com/07/1010/06/3QE3Q83D0001125G.html.
　　⑨ 刘敏：《“原真”的丽江哪儿去了?》.http://news.xinhuanet.com/focus/2007-07/20/content＿6404464＿11.htm.

文化遗产地管理对策研究——以秦始皇帝陵为例/张颖岚著．—北京：科学出版社，2013.8