秦公帝王陵

　　中央集权官僚机构的建立，要求同样性质的地方行政机构与之相适应，这样才能建立天下一统的垂直统治体制。当时，全国刚刚统一，形势尚不稳定，加之国土辽阔，建立有利于中央集权的地方行政体制，这已是秦王朝君臣们所急着要解决的大问题了。
　　第一节 废分封制
　　王绾主分封
　　秦始皇刚刚统一六国，在强化中央集权机构之后，对于辽阔的国土如何来管理，秦王朝展开了一场争论。以丞相王绾为代表的一批大臣说：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”(《史记·秦始皇本纪》)认为关东诸侯国刚刚被消灭，而且燕、齐、楚的故地距秦王朝统治中心又偏远，若不置王就不利于统治。为此，请求秦始皇将其诸子封于燕、齐、楚的故地为王。王绾的主张实质上是沿袭西周“封亲建戚，以藩屏周”的理论。《史记·孙子吴起列传》指出，商鞅变法已将它摒弃了。秦始皇一听“请立诸子”，便对分封之后所出现的结局忧虑起来。秦国的历史告诉人们：在秦昭王初年，由于太后当权，大封宗室贵族和贵戚以及所宠爱的人。除了贵戚魏冉被封为穰侯外，还有昭王的同母弟公子市被封为泾阳君，公子悝被封为高陵君，宣太后的同父弟*戎被封为华阳君和新城君，当时被合称为“四贵”，此外还有昭王之子柱被封为安国君(即后来的孝文王)等。后来为了争夺王位他们发生叛乱。到了秦始皇初年，有王弟成蟜(即盛桥)被封为长安君，嫪毐由于太后宠爱而被封为长信侯，除得山阳为封地外，“又以河西、太原郡更为毐国”。吕不韦被封为文信侯，食洛阳十万户，结果又发生嫪毐之乱，秦始皇自己差一点丧了命。秦始皇在除去嫪毐和吕不韦两大势力以后，才亲自掌握政权。有感于分封制的弊端，他决定否定王绾的建议，不给无功的宗族贵族高级爵位，也不分封子弟为封君。所以司马迁说：“秦无尺土之封，不立子弟为王、功臣为诸侯者，使后无战攻之患。”(《史记·李斯列传》)
　　但是，当时主张分封的势力还是相当大，许多大臣认为王绾的建议是可取的。秦始皇便下令群臣专门就此问题进行讨论。
　　李斯反分封
　　在议论中，廷尉李斯不同意分封，他说：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”(《史记·秦始皇本纪》)李斯的反对意见从两个方面来论述：第一有历史的教训。周文王、周武王曾经大封子弟同姓，后来封国之间日渐疏远，以至相互攻伐如同寇仇，结果周天子也难以禁止。第二有现实的经验。如今海内统一后，已普遍设置郡县了。对皇帝诸子及功臣，只要让他们坐食赋税并重加赏赐就足够了。这样天下无异心，才是永久安宁之术。据此两点，李斯坚决反对分封制，认为重新分封诸侯会削弱皇帝的权力，使国家重新处于四分五裂的局面。
　　有的论者认为李斯并没有要求废除秦长期实行的分封列侯制度，其根据是说李斯“自己热衷于长期取得封侯称弧的地位”(杨宽：《论秦汉的分封制》，《中华文史论丛》1980年第一辑)。论者举例说，秦始皇在出巡途中病死沙丘，赵高阴谋杀害长子扶苏而另立胡亥为皇帝。李斯因被秦始皇“擢为丞相，封为通候”，在赵高面前表示不能辜负君上的嘱咐。说明分封列侯的制度，到秦始皇末年还继续推行，大臣们包括李斯对于列侯的爵位及其特权还是十分向往，努力追求的。以此来证明李斯并没有要求废除分封制，这是难以令人置信的。笔者认为，对此应作具体的分析。其一，上述的爵位制是继续实行二十等爵位制的表现。此“侯”与庄襄王时封吕不韦为文信侯、食洛阳十万户不同，他们“但有封名，而无食邑”(《通典·职官》)。其二，这是秦始皇末年发生的事，事情有个发展过程，一个人的思想主张往往会变化的。李斯开初反对分封，到后来不怎么反对，甚至可能热衷于分封，这也是可能的，但是不能以后期的思想去否定前期或中期的思想。其三，李斯本人不是很坚定的人。在赵高的胁迫下，李斯有所动摇这是自然的，还可能是在赵高的压力下的一种托语，并非李斯自己的真实思想。
　　秦始皇之裁决
　　历史是最有说服力的。秦始皇听了李斯的分析，觉得很有道理。秦始皇也是善于从历史引出教训的人，他认为，过去天下苦苦争斗，战乱不休，就是因为天下有诸侯王的缘故，即谓“天下共苦战斗不休，以有侯王”。也就是说，分封诸侯是战乱的根源。对此，唐代柳宗元作了具体的分析。他在《封建论》说：
　　周有天下，裂土田而瓜分之，设五等、邦群后，布履星罗，四周于天下，轮运而辐集；合为朝觐会同，离为守臣扞城。然而降于夷王，害礼伤尊，下堂而迎觐者。历于宣王，挟中兴复古之德，雄南征北伐之威，卒不能定鲁侯之嗣。陵夷迄于幽、厉，王室东徙，而自列为诸侯。厥后，问鼎之轻重者有之，射王中肩者有之，伐凡伯、诛苌弘者有之，天下乖戾，无君君之心。余以为周之丧久矣，徒建空名于公侯之上耳!得非诸侯之盛强，末大不掉之咎欤?遂判为十二，合为七国，威分于陪臣之邦，国殄于后封之秦，则周之败端其在乎此矣。
　　在这里，柳宗元作了具体的分析。在周武王得到全国政权以后，就把天下的土地瓜分开来，封给诸侯。根据封地的大小，分为公、侯、伯、子、男五等，建立了一大批的邦国君长。诸侯邦国真如天上的星星那样遍布各地。诸侯尊奉王室，团结在周天子周围，就像车轮运转时许多辐条都集中在轮子轴心一样。他们集合起来，就一起去朝见天子，或者自己聚集开会，分散开来，在自己的封国内就是保卫朝廷的守臣、大将。但是，下传到周夷王，他破坏了礼制，损害了天子的尊严，竟亲自下堂去迎接前来朝见的诸侯。周宣王时，凭着国势复兴和恢复周朝初年的德望，曾一度发挥了南征北伐的威力。尽管这样，周宣王到底还是无力决定鲁国君主的继承人。后来衰落到周幽王、周平王时代，京都东迁，周朝已丧失了号召天下的威望，实际上它已经把自己降低到和诸侯差不多的地位。此后，前来窥伺周朝的九鼎有多重的人有了，放箭射中周王肩膀的人有了，攻击并劫走周王使者凡伯和要挟周王杀死周大夫苌弘的事情也发生了。总之，天下已经反常，都不把天子当天子看待了。此时的周朝已失去统治诸侯的实际力量多时了，只不过在诸侯之上徒然保存一个空名罢了。这就是分封诸侯，以至诸侯太强大而无法指挥所酿成的恶果。尔后，周朝的政治权力就被鲁、齐、晋、秦、楚、宋、卫、陈、蔡、曹、郑、燕十二国所瓜分，到了战国又并成为秦、楚、齐、燕、韩、赵、魏七个强国。周王的权威已被韩、赵、魏、齐这些由陪臣篡夺的国家所分裂，周朝的天下终于被最后分封的秦国所覆灭。柳宗元最后所得的结论同秦始皇的看法一样，都认为周朝灭亡的起因就在于分封诸侯。
　　秦始皇对历史上分封诸侯的过程以及所带来的恶果是了解的。他让群臣讨论本身引而不发，具有教育群臣的用意在内。所以当他得到李斯进一步的提醒，态度便鲜明了。秦始皇认为李斯所言十分有理，他说：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉!廷尉议是。”(《史记·秦始皇本纪》)认为过去天下苦苦争斗，战乱不休，就是因为天下分封诸侯的缘故。如今天下刚刚安定，又分封诸侯国，这是自树兵灾!如果兵事再起，要想保护国家的安宁，就不那么容易了，还是廷尉李斯的意见说得对。
　　秦始皇采纳了李斯的意见，坚决废除分封制，推行郡县制。
　　第二节 行郡县制
　　经过一番争论后，秦始皇明确指出，如果再恢复分封制，必然又会出现分裂和混战。因此，秦始皇坚决主张废除分封制，实行郡县制。
　　县制
　　县制在春秋初年已有，秦、晋、楚等大国往往把新兼并的地方设县，一般在国家边境，带有国防性质。后来随国境扩大，国内也设县。有关设置的记载最早出现于楚武王时(公元前740—689年)。楚武王灭权国，“使斗缗尹之”(《左传·庄公十八年》)。“尹”为楚国县的主官名称。秦国在武公时(公元前697—677年)推行县制。武公十年(公元前688年)“伐邽。翼戎，初县之”。十一年(公元前687年)“初县杜、郑”(《史记·秦本纪》)。到了商鞅变法时，两次改革县制：第一次在公元前355年，“并诸小乡聚集为大县”，将未设县的地方建立县制，或将原来的县划小另行设县，全国共设“四十一县”；第二次在公元前350年，“初聚小邑为三十一县”(《史记·秦本纪》)，即将原来的县加以调整、合并，缩小县的数量，扩大县的面积。到了秦始皇统一六国之后，县制建设在原有的基础上完备起来了。使县制统一、完整，并成为秦王朝法定的地方行政制度。
　　万户以上的大县设县令，万户以下的小县设县长。
　　县令(或县长)是一县的最高长官，直接受郡守的节制。
　　县丞是县令(或县长)的助理。
　　县尉管军事。
　　县司马管畜牧。
　　县啬夫管农业。
　　县制的推行大大有利于中央集权的加强。从县的含义中可以得到认识。对于县字，《说文》写作“*”，并解释说：“系也，从系持*字。”而“*”字，则为“到首也”，即首字的倒文。可见县字也表示君主越过诸侯对领土行使直接管理。从历史记载来看，“周制，天子地方千里，分为百县”。春秋中期，县制已推行于华夏各国。公元前600年，周定王派单襄公到宋国行聘礼，假道于陈，称途中“国无寄寓，县无施舍”，并在回国后向定王报告说：“国有班事，县有序民”。(《国语·周语中》)这里两次将国与县并称，说明县直接隶属于国。秦始皇从县制推行数百年的实践得出一个结论：“海内为郡县，法令由一统。”其实，这是一种简约的说法，不只法令一统，就是政治、军令也一统了，而且组织上也可实行从中央到地方的垂直领导了。
　　郡制
　　公元前221年秦统一六国后，即“分天下为卅六郡”。以后，随着边境的开发和郡治的调整，全国的郡数最多曾达到四十六郡。
　　郡制的产生晚于县制，它原是县之外更加荒僻之区，组织较县简单，也不及县富庶，地位较县低，故赵简子誓师时说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”(《左传·哀公二年》)后来随着生产的发展，物产的丰富，人口的增多，经济的繁荣，一些地域辽阔的郡就被划分为若干县；而在内地，由于县的数量增多，为了加强和便于管理，也就把郡推行于内地，县的地位降在郡之下，从而形成郡县两级制。
　　郡制是秦国兼并战争的产物。如：公元前324年攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡；公元前316年灭巴，设巴郡；公元前315年，“伐取义渠二十五城”，设陇西、北地郡；公元前301年，“司马错定蜀”，置蜀郡；公元前278年占领郢都，置南郡；公元前248年，攻赵，定太原，置太原郡；公元前242年，“伐魏取三十城，置东郡”；公元前230年灭韩，置颍川郡；公元前228年灭赵，置邯郸郡；公元前223年灭楚，置楚郡、九江郡；公元前221年灭齐，置齐、琅琊、泗水、砀、薛五郡，并置会稽郡。可见，郡制的推行同军事的进展发生密切的关系。也可说，郡县制就是诸侯兼并战争的产物。春秋以来，诸侯间兼并战争日益频繁激烈，各国为了攘地自存需要扩大兵员和粮秣供应，加强军事实力。如“申、吕所以为邑也，是以为赋，以御北方”(《左传·成公七年》)。正由于郡和军事上的需要有密切关系，所以其长官称“守”。韩非曾说“边地任守”与“出军命将”一样重要。郡县由开初多设置在边境地区，到后来在新占领的地方也均设置郡县，进而全面设置郡县。在县制之后又设立郡制，从中央到地方的统治又多了一个层次，这样使中央集权统治就更加稳固了。
　　有的论着认为秦始皇也推行分封制，不过，他是把分封制作为郡县制的补充。此说不确。秦始皇统一中国后，虽然决意废除分封制，但是历史的发展不以他个人的意志为转移。即使推行得比较坚决，但还留有尾巴。至于分封制与郡县制同时并行，互为补充，在秦统一之前是有过的。如秦惠王统一蜀后，置蜀郡，设郡守，同时又“贬蜀王更号为侯”，郡县和分封确是并行。结果在二十五年的时间里蜀侯三度叛乱：秦武王元年(公元前310年)蜀侯通叛乱，秦昭王六年(公元前301年)蜀侯辉叛乱，秦昭王二十二年(公元前285年)蜀侯绾谋反。严重的教训使秦不再封侯，郡县制在蜀才得以确立下来。所以秦始皇根据这些历史教训，认识到搞分封就是“树兵”，会带来无穷的后患，因而，坚决支持李斯的意见，将全国分为三十六郡。
　　推行郡县制之意义
　　郡县制的推行，在中国历史上起过十分重大的进步作用。
　　最重要的是郡县制有利于集权和统一。由于郡县官吏的任免权操于皇帝之手，中央通过郡县控制地方，集中了政治、经济、军事、司法等权力，正如柳宗元所称赞的那样，郡县制是“摄制四海，运于掌握之内，此其所以为得也”(《封建论》)。在分封制下，不问确无才能，生下来就成为封地的统治者，而真正有才能的人，反不能发挥作用。如果实行郡县制，地方官吏“有罪得以黜(罢免)，有能得以赏”，早晨任命后发现他不好，晚上就可以罢免。这样，中央集权的国家对于地方指挥自如。由此可知郡县制在维护秦帝国的统一起过一定的作用。郡县受中央管辖，对于消除地方与中央的对立，铲除叛乱的祸根都有好处。既然郡县制有利于维护统一，为什么承继秦制的汉初屡次出现叛乱呢?唐代思想家柳宗元说：“汉有天下、矫秦之枉，徇周之制，剖海内而立宗子，封功臣。数年之间，奔命扶伤而不暇。困平城，病流矢，陵迟不救者三代。后乃谋臣献画，而离削自守矣。然而封建之始，郡国居半，时则有叛国而无叛郡，秦制之得亦以明矣。”(《封建论》)在这里，柳宗元用汉代的历史事实说明，汉初叛乱频繁，就是因为实行分封制的结果。在恢复分封制的初期，还有一半地区仍行郡县制度，直辖于朝廷，当时也只有叛变的诸侯，却没有叛变的郡县。由此秦朝郡县制度的优越性也就更为明显了。柳宗元还进一步联系唐代的历史说明“有叛将而无叛州，州县之设，固不可革也”。后人筑墓以纪念他的进步思想及其诸多贡献。
　　有人质问：“夏、商、周、汉封建而延，秦郡邑而促。”郡县制既然能够加强中央集权，为什么秦王朝很快就覆灭了呢?柳宗元回答说：因为秦朝统治者残酷压迫剥削民众，“人怨于下”，所以一呼百应，揭竿而起，一下子推翻了秦的统治。“咎在人怨，非郡邑之制失也。”这也就是说，秦王朝的灭亡在于酷刑激起民众怨恨，并不是因为郡县制度不好。
　　郡县制的推行，正由于有利于国家的统一，这也必然有利于经济的发展和文化的交流。通过郡县机构，秦王朝中央政府可以统一调用全国的人力、物力。这样就大大加强了中央的经济和军事力量，如调遣军队抵御外来的入侵以及组织兴建大型的水利工程等。同时，郡县制度的推行，使秦始皇的一系列改革措施，如统一货币、统一度量衡、大规模的移民等得以更好地贯彻实行。
　　郡县制毕竟是适应秦王朝加强统治的需要而产生和发展起来的政权组织形式，郡县及其下属的乡(亭)、里、什、伍编制，把民众纳入更加严密的统治体系之中，因而它有着加强对劳动民众统治、压迫的反动一面。这种统治和压迫最终将受到农民起义斗争的打击和摧毁。
　　第三节 置“乡、亭、里”
　　县以下有乡、亭、里的设置，这是秦代重要的地方基层组织。
　　乡
　　乡，是秦代地方基层组织，直接隶属于县。大致是百家一里，十里一乡。大乡为一千五百户到二千户，小乡为三百户。乡的官吏设置比较简单，只有三老、啬夫或有秩啬夫、游徼以及乡佐。
　　(一)三老。三老是掌教化的官。三老的条件是要五十岁以上，有修行，且能率众为善者，每乡一人。三老不服徭役，但要纳赋税。
　　(二)啬夫或有秩啬夫。两者的职责范围一样，都是“职听讼，收赋税”。大乡置有秩啬夫，小乡置啬夫。他们是一乡官吏之首长，是乡政府的首脑，权势最大，难怪后来有人说“人但闻啬夫，不知郡县”。(《后汉书·爰延传》)
　　(三)游徼。游徼是专管治安的官吏。负责巡逻及捕捉盗贼。
　　(四)乡佐。乡佐的职责是收赋税。虽说是“主民收赋税”的官吏，但他的工作是在啬夫的领导下进行的。
　　亭
　　亭是和乡同级的地方政府，直接隶属于县，一亭直接管辖的户数有几百户到一千多户居民，并且亭下设里。亭所设的官吏比乡复杂得多，也多得多，这是因为亭的职责范围要比乡广泛得多的缘故。亭设有亭长、亭啬夫、亭佐、校长、求盗、亭父、亭候、鼓武吏等。
　　(一)亭长。亭长是亭政府的首长，所管辖的事务非常广泛，其主要职责是捕盗贼，维持治安。
　　(二)亭啬夫。啬失主要职责是管理商业及手工业，如负责检查商品的质量、价格以维持市场治安等。
　　(三)亭佐。亭佐的职责主要是辅佐亭长征收赋税和征发徭役工作。
　　(四)校长。云梦秦简记载亭中设有校长，是辅佐亭长捕盗的官吏。
　　(五)求盗。求盗是为亭中具体进行捕盗之卒。
　　(六)亭父。亭父是亭中负责日常杂务的亭卒。
　　(七)亭侯。亭侯是亭中的侦察人员。
　　(八)鼓武吏。鼓武吏是武职人员。
　　有一种说法：亭的职责主要是“禁贼盗”。这是一种误解。其实，亭的职责同乡的职责大致一样。但是由于亭所设置的地方大多在交通要道，或者人口众多的市镇之处，“禁贼盗”的职责显得特别重要，但不能因此说亭的职责主要是“禁贼盗”。亭的职责范围比乡政府广泛得多。从“劝农桑”、“掌教化”到“职听讼”、“收赋税”、“征徭役”、“禁贼盗”、发布政令，几乎是无所不包。凡是乡一级政府应该有的职能，它都具有了。除此之外，还有其他方面的职能，如：
　　(一)亭有“邮”的职责。邮主要作用是传递文书，并且以官方文书为主。
　　(二)亭有管理交通、维修道路的责任。
　　(三)亭是官吏行旅停留食宿之所。
　　(四)亭有检查往来行人之职责。
　　(五)边疆之亭负有军事防御之责。
　　(六)亭有管理市场和商品生产的职责。
　　有一种说法：亭统属于乡，形成县、乡、亭三级地方政府。这是多年来沿袭的错误看法。清末顾炎武发现了《汉书》记载有问题，他在《日知录》说秦汉是“以县统乡，以乡统里”，乡和亭没有统属的关系。近年来，史学界根据文献和考古资料作了进一步的论证，认为亭是统属于县，而不是统属于乡。文献中记载，亭长是“县署”，而不是“乡署”，亭长只受县的派遣，而不受乡的派遣。《史记·高祖本纪》说：“高祖以亭长为县送徒骊山。”再说，如果按“十里一亭，十亭一乡”计算，每亭得千家，每乡得万家，这样一个乡的户数同县的户数一样了。显然，这是不可能的。《居延汉简》释文第25页有简文云：“河东襄陵阳门亭长邮里郭疆长七尺三寸。”此简明白告诉我们，戍卒郭疆是居住在河东郡、襄陵县、阳门亭、长邮里。这里的各级政府的统属关系是：郡——县——亭——里，是以县辖亭，以亭辖里。可见乡、亭互不相属，而是并行关系。在全国范围内，根据不同情况和不同的需要，有的地方设亭，有的地方设乡，乡和亭是同级政府。正由于乡、亭同级，所以汉代文献中，总是把乡和亭并提。如王符所著《潜夫论》云：“今自三府以下至于县道、乡亭。”在此县和道是同一级政府，乡和亭是同一级政府。
　　里
　　里是秦地方政府最低的基层组织，一般说来，百家为一里，但并非恰恰每里均为百家，这只能说是一个约数，据长沙马王堆三号汉墓出土一幅《驻军图》所记汉代一里的户数，多的有一百零八户，少的只有十二户。里有“里正”，相当于后世的保甲长。《韩非子·外储说右下》云秦有“里正与伍老”，1975年湖北云梦出土的秦简中只有里(典)和伍(老)，也证实了这一点。因此，乡以下的居民基层组织就是里和伍，里、伍的职责是协助乡、亭对居民施行教化和维持社会治安。正由于这一乡里组织同百姓关系甚为密切，所以后世人们把家乡称为乡里，一直沿袭至今。秦简《法律问答》均不称“里正”，而称“典”或“里典”，这是避秦王政讳而改的。“里正”的职责有：
　　(一)派徭。
　　(二)监督户口。
　　(三)维护本里的治安。
　　(四)协助官吏办乡事。
　　(五)组织生产。
　　秦始皇为了巩固天下一统的局面，使自己的事业传至万代，他是煞费了一番苦心的。从政治机构看，从皇帝，到三公、九卿，到郡县、乡、亭、里，建立起了十分严密的统治体制，这些不只对秦代，甚至对整个封建社会都起了一定的作用。当然，秦始皇也清楚地知道，单靠政治手段以巩固天下统一还是不够的，还必须有经济、思想、军事、法制等方面的种种建设。下面各章，将对秦始皇的统一措施逐步作介绍和分析。

秦始皇帝大传/郭志坤著．—上海：上海人民出版社，2012