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第二章 抗日战争前期边区的经济政策/第一节 土地政策的转变和土地立法/一
黄正林
一、土地政策的转变
土地革命战争时期，由于代表大地主、大资产阶级的南京国民政府和人民大众的矛盾是中国社会的主要矛盾。因此，中国共产党制定了依靠雇农、贫农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建土地所有制为农民土地所有制的土地革命路线。这一政策的基本内涵是用暴力的手段没收地主阶级的土地，分给无地或少地的农民。红军长征到达陕北后，随着根据地的扩大，中共继续执行这一土地政策。中共“打土豪，分田地”的土地政策发生转变是在1935年12月瓦窑堡会议后。
中共土地政策的转变是随着中国社会主要矛盾的演变而变化的。1931年，日本帝国主义发动了“九·一八”事变，特别是1935年华北事变之后，日本帝国主义灭亡中国的野心暴露无遗。因此，中日之间的民族矛盾逐渐上升为中国社会的主要矛盾，而国内的阶级矛盾下降为次要矛盾。随着国内外形势的变化，中共及时调整政策，以适应民族解放斗争的需要。“在民族斗争中，阶级斗争是以民族斗争的形式出现的，这种形式，表现了两者的一致性。一方面，阶级的政治经济要求在一定的历史时期内以不破裂合作为条件；又一方面，一切阶级斗争的要求都应以民族斗争的需要(为着抗日)为出发点。”①在中日民族矛盾成为中国社会的主要矛盾的背景下，中共不失时机的调整土地革命时期的土地政策，以适应民族解放斗争的需要。正如毛泽东所说：“中国土地属于日本人，还是属于中国人，这是首先亟待解决的问题。既是在保卫中国的大前提之下来解决农民的土地问题，那么，由暴力没收方法转变到新的适当方法，就是完全必要的。”②毛泽东所说的“新的适当方法”就是后来在根据地实行的减租减息。
中共土地政策的改变是伴随着民族矛盾的加剧和国共两党关系的缓和而逐步实现的。1935年12月6日，中共在《中央关于改变对富农策略的决定》中指出：“对于富农，我们只取消其封建式剥削的部分，即没收其出租的土地，并取消其高利贷。富农所经营的(包括雇工经营的)土地、商业及其他财产则不能没收。苏维埃政府并应保障富农扩大生产(如租佃土地，开辟荒地，雇佣工人等)与发展工商业的自由。”③12月25日，中共中央召开瓦窑堡政治局会议通过的《中央关于目前政治形势与党的任务决议》。《决议》确立了建立抗日民族统一战线的总方针，并以苏维埃工农共和国及其中央政府的名义宣告：
(甲)把自己改变为苏维埃人民共和国，把自己政策的许多部分改变到更适合于反对日本变中国为殖民地的情况，这种改变是准备直接对日作战，和为中华民族的独立解放而斗争；
(乙)给一切革命的小资产阶级分子以选举权和被选举权；
(丙)凡愿反日反卖国贼的白军官长士兵一律优待；
(丁)改变对富农的政策，在苏区富农的财产不没收和不征发，富农的土地除封建剥削的部分外，不论自耕或雇人耕种的均不没收以中立富农；
(戊)用比较过去更宽大的政策来对待民族工商业和资本家，欢迎海外华侨投资并保护他们。④
《决议》标志着中共各项政策开始有了重大的转变，包括土地政策。
1936年7月22日，中共中央颁布了《关于土地政策的指示》，指出：“为要使土地政策的实施能够实现清算封建残余与尽可能的建立广大的人民抗日统一战线的目的，需要进一步的审查现施土地政策，并给以必要的改变。”《指示》虽然继续对地主的土地、粮食、房屋、财产实行没收的政策，但不是过去的极“左”政策，把地主“斩尽杀绝”，而是采取宽容的态度，给予地主生活出路，即“没收之后，仍分给耕种份地及必需的生产工具和生活资料”。同时进一步放宽了对富农的政策，“富农的土地及其多余的生产工具(农具、牲口等)，均不没收。”对于自由职业者、技术人员、教员、医生、学生、小商人和手工业等小业主的土地“不应没收”。⑤
西安事变的和平解决，标志着以国共两党合作为基础的抗日民族统一战线初步建立。在此基础上，中共停止了“打土豪，分田地”的土地政策。1937年2月10日，国民党三中全会召开前夕，中共中央致电国民党，要求国民党政府实行对外抗战，对内民主，改善人民生活的政策，并做出了四项保证，明确提出了“停止没收地主土地之政策”。⑥表明中共彻底改变了内战时期的“打土豪，分田地”土地政策。随着国共两党谈判的进展和中共对国民党三中全会的承诺，1937年3月，中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处宣布：“在没有分配土地的统一战线区域，地主豪绅的土地，停止没收”，“地主豪绅回来，可以在原区分配他以和农民一样多的土地和房屋”。⑦5月，在延安召开的中国共产党全国代表会议上，毛泽东再次强调指出：“为了停止国内的武装冲突，共产党愿意停止使用暴力没收地主土地的政策，而准备在新民主主义共和国建设过程中，用立法和别的适当方法去解决土地问题。”⑧即在抗战全面爆发前夕，陕甘宁苏区“在经济上停止了没收地主的土地”。⑨为什么在土地问题上实现这样一个转变？“因中国处在一个严重的民族危机前面，因为日本灭亡中国的危机放在全国人民的前面。中国的土地属于日本还是属于中国的问题，超过了属于地主还是属于农民的问题。因此为着团结全国人民抵抗日本的侵略，挽救亡国的危机，宣布停止没收地主土地的政策，这是完全必要的。”⑩
陕甘宁边区在完成了由苏维埃政权向抗日民主政权的过渡之后，为了落实新的对地主的政策，1938年4月1日，边区政府发布了《关于处理地主土地问题》的布告，指出：
(一)在已分配了土地的区域，地主回来，乡村人民应该表示欢迎他们一致抗日，可在该区乡村公地内分配他以和农民一样多的土地和房屋。但已没收了的土地不应还原，分配了的房屋不得翻案，以取消了的租债不许再索取。如乡村公地当地已分配完者，得在他乡内给以每人应得的份地。
(二)地主回来，与其他群众一样受到政府保护，但须遵守法令，不得有欺压群众及损害抗战之行为，违者依法处办。(11)
因此，抗日战争期间，地主对土地的合法权益受到边区法律的保护。1944年1月颁布的《陕甘宁边区土地条例》明确规定：“依保障人民土地私有制的原则，凡合法土地所有人在法令限制的范围内，对于其所有土地有自由使用、收益和处分(买卖、典当、抵押、赠与［予］、继承等)之权。”“在土地已经分配区域，土地为一切依法分得土地人所有，在土地未经分配区域，土地仍为原合法所有人所有。”(12)这些条例既保护了土地革命时期农民既得利益，又保护了地主、富农在土地未经分配区域的土地所有权的合法性。
中共土地政策的转变主要是为了建立抗日民族统一战线，以便实现国内和平，共同抗日。正如中共在《中央关于西安事变和平解决之意义及中央致国民党三中全会电宣传解释大纲》(1937年2月15日)中所说，是对“国民党一个大的原则上的让步，其目的在于取消国内两个政权的对立，便利于组织抗日民族统一战线，一致地反对日本的侵略。这个让步是必须的，因为没有这个让步，就不便于组织抗日民族统一战线，就不便于迅速实行抗战。”(13)因此，边区由土地革命时期没收地主土地的政策转变到抗日战争时期保护地主土地的合法权益的政策，是中共在民族危亡的紧要关头做出的重大决策，这一决策是符合民族利益的。
在停止没收地主土地的政策后，边区实行减租减息的土地政策。“减租减息”的土地政策并非边区最早提倡，1930年6月，国民政府立法院通过的《土地法》就提出了“减租减息”的主张。该《土地法》规定：“地租不得超过正产物收获总额375‰”。(14)中国共产党在抗战时期援引了国民政府《土地法》的规定，实行“减租减息”的土地政策，1937年8月25日，在洛川召开的政治局扩大会议上确立了“减租减息”的土地政策。这一政策包含两方面的内容：一方面地主要减租减息，另一方面农民在减租减息之后，要向地主交租交息。既保护农民的利益，又照顾地主的利益。因此，“减租减息”的土地政策和土地革命时期的土地政策相比，它是“没有废除封建剥削和消灭封建地主经济，属于改良性政策。……共产党提出的减租减息，不是维护封建土地所有制和封建统治的改良，更不是发展地主经济的改良，而是为了减轻和限制地主对农民的封建剥削，发动和组织农民打破旧的封建专制统治的改良，是一种革命的改良。”(15)
①《毛泽东选集》第2卷，第504页。
②《毛泽东选集》第1卷，第260页。
③《中共中央抗日民族统一战线文件选编》(中)，第39页。
④《中共中央抗日民族统一战线文件选编》(中)，第71—72页。
⑤中央书记处：《六大以来党内秘密文件》上，人民出版社1980年版，第771页。
⑥《中共中央抗日民族统一战线文件选编》(中)，第385页。
⑦《新中华报》1937年4月29日。
⑧《毛泽东选集》第1卷，第260页。
⑨《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第59—60页。
⑩凯丰：《抗日民族统一战线阶段上的农村革命政纲》1937年7月8日，见《中国土地改革史料选编》，国防大学出版社1988年版，第6页。
(11)《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第130页。
(12)《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑，第71页。
(13)《中共中央抗日民族统一战线文件选编》(中)，第390页。
(14)谢振民编著：《中华民国立法史》下册，中国政法大学出版社2000年版，第1162页。
(15)董志凯等著：《延安时期毛泽东经济思想》，陕西人民出版社1993年版，第53页。
陕甘宁边区社会经济史（1937—1945）/黄正林著，—北京：人民出版社，2006