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第二章 抗日战争前期边区的经济政策/第一节 土地政策的转变和土地立法/二
黄正林
二、抗战初期边区的土地立法
抗日民族统一战线形成后，边区各地不同程度地发生了地主、富农，甚至出身于地主、富农成分的抗日干部，要求将自己过去被没收的土地、房屋和债务发还给本人的现象。针对这种现象的发生，边区政府、八路军后方留守处、边区党委于1938年5月27日，发布了一个训令，对抗战前已经分配了的土地、房屋、债务的处理办法做了明确的指示。①根据训令有关精神，6月9日，边区政府颁布了《关于边区土地、房屋、森林、农具、牲畜和债务纠纷问题处理的决定》，共8条，内容如下：
第一条，凡是在国内和平实现以前，属于边区所辖之区域，其地主之土地、森林、房屋、农具和牲畜等，无论其已否分配，均在被没收之列，任何人不得推翻既成之事实。
第二条，凡属在国内和平实现以前，曾被没收之土地、房屋、森林、农具和牲畜等，其所有权，已经分配给人民者，属于人民个人，分配给团体者属于该分得之团体，其没收而未分配者，属于当地全体人民。任何人不得推翻此种事实。
第三条，所有权属于当地全体人民的土地、森林和房屋，其处理权交予当地政府，由当地政府根据多数人民的意见处理之。如有个人占据属于全体人民公有之土地、森林和房屋全部或部分者，应收回交还全体人民。
第四条，凡是违反第一第二两条之规定，而无代价的向农民强迫收回之土地、森林、房屋、工(农)具和牲畜等，其收回之部分，应一律无代价的归还原分得之农民，其未收回之部分，应一律停止收回。
第五条，……
第六条，凡在国内和平实现以前，不属于边区之地域，而在和平实现后，新划归边区管辖，其土地尚未没收和分配者，不得举行没收和分配。
第七条，凡是曾经被废除之债务，放债主不得向欠债人取偿，其已取偿者，应归还当地政府，由政府根据多数人的意见处理之，其未追偿者应一律停止追偿。
第八条，凡是违反以上第一至第七条某一条或全部者，政府得以破坏统一团结，破坏土地财产所有权之罪，分别轻重依法裁判之。②
该《决定》的颁布，以法令的形式保证了广大农民在土地革命时期获得的利益不受侵害。
为了保证中共在抗战时期土地政策的贯彻，1939年2月1日，陕甘宁边区第一届参议会通过了《陕甘宁边区土地条例》，4月4日由边区政府颁布实施。该《条例》包括总则、土地所有权、土地登记、土地使用、土地行政和裁判、附则等。这是抗战以来边区颁布的最完备的土地法令，内容不仅包含民法、行政法等实体法，而且还包含土地登记等程序法。其主要内容分述如下：
第一，关于土地所有权的规定。《条例》确立了土地私有制的原则，承认农民在土地革命时期获得的土地，凡是“人民经分配所得的土地，即为其私人所有。土地改革以前之旧有土地关系，一律作废。”凡在土地改革后分得土地的人民，必须持有土地改革时期的分地证，或1937年后边区政府的土地登记证；在未经土地改革和分配的地区，必须持有惯例管业证，经政府验明登记，“始为取得土地所有权”。土地所有权的证明，以边区颁发的土地所有权证为准。在取得土地所有权证后，“有完全使用与支配其土地之权”。在土地革命时期宣布没收而未经分配的土地，其支配权属于边区政府，由当地乡政府管理。可通运输的水道、公共需用的天然湖泽、公共交通道路、矿产地、盐地、公共需用的天然水源地以及其他属于公共性质的土地，“不得为私人所有”。凡有卖国行为，经法院宣布撤销其本人土地所有权，其土地归公，由当地乡政府管理。
第二，关于土地登记的规定。有下列情形的土地，必须向县政府申请登记：“一、一切未经登记之土地；二、土地所有权全部或一部转移于他人者；三、土地有分合增减塌没或其他变更者；四、土地分割为独立地段者；五、土地全部或一部并于其他土地者。”在土地登记中，若不合手续，政府宣布作废，另行登记；若发生舞弊行为，如呈报不实或侵占他人土地等，政府要酌情处罚。
第三，关于土地使用的规定。边区土地条例规定土地使用的原则是“以土地私有制及尊重各种合法之契约合同为根据”。禁止土地浪费，特别是耕地，对于“无故任其荒芜废弃者，土地所有人，应受相当之制裁”。在土地出租时，业、佃双方必须订立合同，既保护业户利益，又必须保证“佃户使用土地之一定年限及租额之不至过高”。对于“一、交通道路所必经者；二、军事上需要者；三、公共之建筑”等公共使用的土地政府有征用权，但必须根据实际情形，或兑换其他土地，或给予地价补偿。
第四，关于土地行政和裁判的规定。在乡政府设土地委员会，处理该乡的土地问题。因土地纠纷发生的诉讼，判决权属于各级法院。凡逃跑或绝户无人继承的土地，由乡土地委员会报县政府处理。在发生土地纠纷未经解决之前，土地的管理权属于耕者所有，“如有强行收租或阻止耕种者，酌情处罚之”。用欺骗威胁手段强占他人土地者，“一经查出，依法予以制裁”。凡不依法登记土地或私自转移土地所有权，“经人告发查明属实者，由政府处罚之”。③
1939年9月20日，边区政府颁布了《陕甘宁边区土地所有权证条例》(共17条)。该条例主要包含了以下政策内容：第一，界定边区土地立法中关于“土地”的意义。“本条例所称土地，包括农地、林地、牧地、房地、荒地、水地及其他水陆天然富源。”在以后边区颁布的各种土地法令中所指的“土地”均有这样的意义。第二，规定了土地所有权的权限。《条例》明确规定：可通运输的水道、为公共所需用的天然湖泽、公共交通道路、矿泉地、盐地、公共需用的天然水源地以及其他属于公共性质的土地，“不得为私有”。第三，规定了土地所有权证的性质。凡符合本条例所定土地及其定着物之所有人，“必须依本条例向当地县政府领取土地所有权证。”在条例规定的期限内未领取“土地所有权证之土地，概作为公有土地”。土地所有权证是土地所有权的唯一凭证，在土地所有权证颁发后，原有关土地所有权的各种契约一律作废。土地所有权证由边区政府统一印制，由各县政府盖印颁布后，发生效力。凡私有土地每一段土地颁发土地所有权证一张。土地所有权证必须载明如下内容：土地种类、坐落、面积和四至界限，每年平均收获量或收益(农地收获量以16两秤，30斗为标准计算，其他土地以收益计算)，土地等级、定着物情形、所有权来历，土地所有人的姓名、籍贯、住址、成分等。第四，规定了不同土地的所有权证的收费标准。各种土地收费标准如表2—1:
颁发土地所有权证的目的主要在于明确土地权利，因此，边区颁发土地所有权证从轻收费。农地比林地、牧地和荒地收费较高，城市房地比乡村房地收费较高。第五，规定了土地所有权证的其他内容，如遗失后的补发，土地转让后的换发等。④
①《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第65—69页。训令指出：“(一)凡是已经没收和分配过的土地、房屋、农具、牲畜等等，豪绅、地主、富农无权用任何方式直接向分得土地之农民要求发还全部或一部分。其已用各种方式强迫农民交还的，其交还部分应收回，归还原分得之农民。(二)凡豪绅地主，其土地、房屋已经被没收者，如要求分得一份土地时，须事先呈请当地政府之批准，然后由当地政府设法分配其不超过当地农民平均所分得之土地数量时，才为合法。(三)凡是已被废除之债务，豪绅地主、富农不得向欠债人追偿。如以追偿回者，其追偿之部分，由当地民众公议处置之。(四)凡是已经在边区所辖之土地，事实上只是没收，而未分配者，其处理权，概归于当地政府。豪绅地主不得借故未经分配而自行占还，如要求分配时，只能按照第二点之规定处理之。以上各项如有豪绅地主反抗不遵者，区及县政府得按其情况予以法律之制裁。”
②《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第71—72页。
③《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第224—226页。
④《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第9—12页。
陕甘宁边区社会经济史（1937—1945）/黄正林著，—北京：人民出版社，2006