自由贸易区最早出现在16世纪的欧洲，历经数百年发展，已演变成为促进全球各国经贸合作的有效制度形式和空间载体。在建设丝绸之路经济带的大背景下，陕西西安具有申报自由贸易试验区的优势和基础条件，但仍需要从自由贸易区的建设经验和全球视角进行战略选择。
　　一、西安自由贸易试验区的提出背景
　　随着中国加快推进丝绸之路经济带建设和形成全方位开放新格局，一条经由中国通往中亚、西亚及欧洲大陆的丝绸之路经济带正逐步兴起。为占领政策高地和制度创新载体，国内省市纷纷提出保税区向自由贸易区转型的诉求，尤其是中西部省份围绕中国首个“内陆自由贸易试验区”展开激烈竞争，这成为西安自由贸易试验区的提出背景。
　　1．丝绸之路经济带兴起
　　2013年9月，习近平主席出访中亚国家并提出共同建设“丝绸之路经济带”；党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步明确提出“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”，标志着“丝绸之路经济带”进入全新发展阶段。由于区位优势明显，并且与中亚国家形成了良好的合作基础，国内省份特别是西北五省为融入丝绸之路经济带，占据有利地位展开迅速而激烈的竞争①。在此背景下，国内省市纷纷打出“内陆自由贸易区”的战略招牌，以寻求占领政策高地和争食制度红利。
　　2．自由贸易试验区的转型
　　中国的保税区是在借鉴国外自由港、自由贸易区和出口加工区等模式和经验的基础上建立起来的特殊经济区域，是改革开放与国际经验相结合的产物。经过20余年的发展，目前各类特殊经济区遍布全国各地。由于国家对保税区性质和功能定位缺乏明确的规定②，与国际上自由贸易区相比，中国的保税区存在立法缺失、定位模糊、功能单一、港区分离、多头管理等先天不足，无法真正实现“境内关外”，加之原有的政策优势逐步弱化，后天的发展受到瓶颈制约③。因此，中国各类特殊经济园区都面临进一步改革开发和转型升级的问题。
　　2013年8月22日，国务院正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区，并强调建立上海自由贸易区是顺应世界经济发展新趋势、积极主动实施对外开放战略的重大举措。上海自由贸易区的前身为上海综合保税区，其建立将扮演“试验田”的作用，通过转型发展和制度创新，改变原来将保税区视作保税大仓库、保税大作坊的格局和模式，引领国内保税区由被动地接受发达国家成熟技术和转移淘汰技术到主动向国际惯例靠拢，与国际自由贸易区接轨，提升中国自由贸易区的综合竞争力。
　　3．首个“内陆自由贸易试验区”竞争激烈
　　自中国(上海)自由贸易试验区成立以来，全国多个省市正筹划建设自由贸易试验区。其中，东南沿海地区主要包括：江苏省筹划建设以苏州工业园综合保税区为核心的自由贸易区；宁波市筹备以北仑港和梅山保税港区为核心的自由贸易区；浙江省规划建设以舟山群岛新区为核心的自由贸易园区；天津自由贸易区规划方案将其功能定位为北方国家航运中心和国际物流中心；青岛筹划利用毗邻日韩的区位优势，对接中韩和中日韩自贸区；广东粤港澳在前海试验区的基础上提出建设粤港澳自由贸易区，主要定位于粤港澳合作；厦门利用对台优势申请厦门自由贸易区；广西自贸区侧重于扩大与东盟贸易投资。
　　内陆省市也不甘示弱，在中国向西开放和构建丝绸之路经济带大战略下，申报内陆自由贸易试验区的竞争愈演愈烈。陕西支持西安争取申报建设面向丝绸之路经济带的首个内陆自由贸易试验区；新疆提出要争取国家从战略层面推动中国—中亚自由贸易区建设；河南筹划做好郑州自由贸易试验区和药品、汽车指定口岸申报工作；湖北积极推进武汉内陆自由贸易试验区申报和建设；四川推进对外经济走廊建设，支持成都争创西部内陆自贸试验区；重庆提出要主动对接国家自由贸易区发展战略，提升与中亚、欧美、东盟等国家的经贸合作水平；内蒙古提出要探索设立边境自由贸易试验区等。
　　2013年6月，西安市向国务院上报建设西安自由贸易区的方案，并从同年10月开始进行筹备，表明西安拟通过发展自由贸易试验区加快参与丝绸之路经济带建设的步伐。
　　二、西安自由贸易试验区的内涵及功能定位
　　1．西安自由贸易试验区的内涵
　　自由贸易区(Free Trade Area，FTA)与自由贸易园区(Free Trade Zones，FTZ)是两个不同的概念。前者是指两个或两个以上不同主权国家或地区的区内按照自由贸易协定取消关税限制、区外实行贸易保护的经济集团，对双边或多边国家企业的经营活动有直接影响，例如北美自由贸易区(NAFTA)、中国—东盟自由贸易区(CAF-TA)④；后者是指一国或地区在主权管辖范围内对外经济活动中实施“境内关外”的特定区域，其依据东道国经济政策，核心要素是境内关外、便利通达和海关特殊监管，对在其内部注册或经营的企业活动有直接影响。正在申报筹划的西安自由贸易试验区属于后者，其内涵包括贸易投资、工业运营和物流中心为特点的综合自由贸易试验区。
　　2．西安自由贸易试验区的功能定位
　　目前，国际上自由贸易园区较为常见功能分类有转口集散型、贸工综合型、出口加工型、保税仓库型、商业零售型等，但其功能逐渐向多元化、多区联动、多功能综合、产业集群发展的综合型自由贸易园区方向转变。西安作为丝绸之路经济带上最大的中心城市，地处中国中、东、西结合部，具有承东启西，连接南北的独特区位优势，居于亚欧大陆桥的中心位置，是黄河中上游乃至中国西部的商贸中心、物流中心、科教中心、制造中心、金融中心及旅游中心。因此，西安自由贸易试验区的功能定位应将丝绸之路经济带战略和自身发展实际结合起来，建设面向中亚、西亚、辐射欧盟地区的中国内陆综合型自由贸易试验区。陕西省工商联副主席贾旭芝建议，西安自由贸易区应定位为丝绸之路经济带商贸物流核心区、文化旅游先行区、科教研合作交流引领区、服务业开放合作先导区、投资贸易促进示范区⑤。
　　三、西安建设自由贸易试验区的基础条件
　　从国际经验来看，自由贸易区的建立一般需要具备如下条件：优越的地理位置、优良的港口、宽广的经济腹地、完善的基础设施、较好的工业基础、丰富的人力资源、国际化的金融保险业及高度开放的经济开发区等。
　　1．独特的区位优势
　　西安是丝绸之路的起点城市，中国西北的区域中心城市。它不仅是中西亚地区各国进入中国东部和日韩等发达市场的东大门，而且是中国东部向西开放、开拓西部乃至中亚、西亚市场的西大门。随着国内外新一轮产业转移的不断深化和拓展，西安在承接东部制造业转移、国际服务业外包以及中亚能源产业东进方面的优势十分明显。作为西部大开发的桥头堡和第一梯队，以及丝绸之路经济带中国段最大的中心城市，西安是跨国公司沿丝绸之路经济带由东向西进行产业转移的落脚点，同时作为全国物流配送和集散中心，也是全球供应链中的重要节点城市。因此，西安良好的区位优势成为其建立自由贸易试验区的必备条件。
　　2．优良的内陆国际港务区
　　成立于2008年的西安国际港务区，是中国第一个不沿海，不沿江、不沿边的国际陆港。随着西安综合保税区、西安保税物流中心、西安铁路集装箱中心、西安公路港相继建成，西安国际陆港口岸服务功能初步成型，创造性地构造出“中国国际内陆港模型”。位于西安国际港务区核心位置的西安综合保税区是目前西北地区唯一的综合保税区，总规划面积为6.17平方公里，总投资100亿元。西部飞机维修基地、空港商务中心、空港国际货站、空港国际酒店等基础设施的配套建设，将西安综合保税区建设成集现代物流、高端制造、现代服务和国际贸易等功能为一体的多功能综合保税区。
　　2013年11月28日，西安“长安号”国际货运班列开通，“西安港”正式运营⑥。西安国际港务区通过将沿海的港口口岸服务功能内移至西安，借助西安铁路集装箱货运中心站、西安综合保税区、西安公路港的功能叠加效应，实现公(路)、铁(路)、空、海等多式联运的便捷、高效运转，可以有效发挥西安的交通枢纽优势，提高物流效率，降低物流成本堪比沿海港口，以物流带动生产性服务业发展，推动产业聚集和推动中国物流业发展和区域经济转型发展。西安国际港务区产业发展定位为“中国最大的国际型陆港和黄河中上游地区最大的商贸物流集散中心，打造现代服务业新城”，从而使中国内陆企业实现“港口后移、就地办单、海铁联运、无缝对接”，陕西步入了“有港口服务功能的时代”。
　　3．广阔的经济腹地
　　广阔的经济腹地是发挥自由贸易试验区功能，吸收、辐射和带动所在地域经济发展的基础，这是西安成为自由贸易试验区的必要条件。从国内腹地来看，西安依靠中原城市群、依托关中—天水经济圈，广泛联系陕甘宁经济区、呼包银经济区、兰西格经济区和天山北坡经济区，西临西北五省的宽阔经济地带；从全国两大横向经济中轴看，西安位于丝绸之路经济带的中心位置，与西安经济联系紧密的地域较为广阔、未来腹地经济发展强劲；从全国三大经济带看，欧亚路桥经济带的国土面积最大，连接中、东、西三大地区，并通过丝绸之路经济带贯通中亚、西亚和欧洲地区。腹地经济的快速发展对西安开发开放起到促进和支撑作用，同时，西安的开放对广阔腹地发展起到辐射和带动作用，这为西安申报建设中国内陆第一个自由贸易试验区奠定基础。
　　4．完善的基础设施
　　西安的城市基础设施正不断发展完善，具有较为发达的陆、空综合运输体系。西安咸阳国际机场与国内50多个城市通航；以西安为核心的“米”字形公路干线网络已经建成；2011年亚洲最大的铁路枢纽中转站西安火车北站正式运营，西安铁路形成与东北、华东、华南、华中、西南及欧亚大陆桥互联互通的网络。近年来，西安更是加大固定资产投资投向基础设施的比例，城市基础设施水平不断提高，为西安申建自由贸易试验区创造条件。
　　5．较好的产业基础
　　西安作为关中—天水经济区的核心城市，工业基础雄厚，是西部地区重要的装备制造业基地，在整个丝绸之路经济带上具有明显优势。从西安的装备制造产业工业总产值和工业增加值来看，其装备制造业各行业发展表现出良好的态势⑦。现代服务业作为西安支柱产业之一，近年来的发展步伐逐步加快。其中，金融业增加值占GDP比重从2001年的4.9%增加至2010年的7.0%；会展业呈现出专业化、国际化和品牌化的发展趋势；西安铁路集装箱中心站和保税物流中心建成，标志着西安国际陆港口岸服务功能的初步成型。西安的文化旅游产业品牌影响力和竞争力持续增长，为西安成为自由贸易试验区提供产业基础。
　　6．丰富的人力资源
　　西安地区高校林立，科研院所种类较多，是中国高等院校、研究机构数量最多的地区之一，仅次于北京、上海，位居中西部地区的首位，民办大学及各类职业学校发展迅速，各类大学和职业学院达上百所，为西安市提供丰富的人力资源和劳动力。陕西省对劳动力培训非常重视，创造了吸引国内外人才的良好环境。制造业和各类产业积极发展的良好态势，显示出各类劳动力的素质和数量基本满足西安的发展要求，这为西安申报自由贸易试验区准备了良好条件。
　　7．完善的金融保险业
　　近年来，西安十分重视区域金融中心的建设，以西安金融商务区、高新区科技金融创新试验区、中心城区金融商贸聚集区等为代表的功能区不断建成和完善，进一步强化西安金融要素的聚集和辐射。截至2010年末，西安共有银行业金融机构41家，分支机构超过1000家，证券期货业金融机构70家，保险公司总部2家、分公司36家，信托公司3家，财务公司4家，其他金融保险机构不断增加⑧。截至2013年末，西安市有保险公司48家，其中财产险23家，人寿险25家，保险专业中介机构119家，全年保费收入202.40亿元，比上年增长14.5%；西安市金融机构本外币存款余额达13892.77亿元，比上年增长13.1%；金融机构本外币贷款余额10214.78亿元，增长16.0%，有力支持西安的经济社会发展⑨。
　　《中共中央深入实施西部大开发若干意见》提出“支持西安建设区域性金融中心”，《关中—天水经济区发展规划》中也明确提出“把西安建设成国家重要的区域性金融中心”。陕西提出建设西安区域金融中心的发展战略，并逐步完善支持金融业发展的相关政策，为西安金融业发展奠定坚实基础。西安区域性金融中心定位为“服务区域合作与发展具有能源、科技、文化特色的金融中心”，在空间布局上打造以金融商务区为核心、西安高新科技金融服务示范园区和西安曲江文化金融示范园区为侧翼的“一区两园”格局，重点推动能源金融、科技金融、文化特色金融的发展⑩。
　　8．国家级的经济技术开发区
　　正在规划建设的西咸新区是中国的第七个国家级新区。西咸新区是关中—天水经济区的核心区域，区位优势明显、经济基础良好、教育科技人才汇集、历史文化底蕴深厚、自然生态环境较好，具备加快发展的条件和实力；通过建设丝绸之路经济带重要支点，西咸新区有可能成为我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例(11)。
　　此外，位于西安的国际级经济技术开发区数量众多，目前有西安高新技术产业开发区、西安经济技术开发区、陕西航空经济技术开发区、西安曲江国家级文化示范产业区、西安浐灞国家级生态区、西安国际港务区和西北唯一的综合保税区等。其中，西安高新技术产业开发区是国家确定要建设世界一流科技园区的六个高新区之一，是陕西、西安最强劲的经济增长极和对外开放的窗口，是我国发展高新技术产业的重要基地，其综合竞争力等指标已连续多年保持全国56个高新区第三位，其GDP连续多年保持30%以上的增长速度(12)；经济技术开发区是西北地区唯一的国家级出口加工区，也是关中—天水经济区规模最大、技术领先、资金密集的先进制造业聚集区，截至2011年末，其技工贸总收入达2026亿元；工业总产值1200亿元，其中规模以上工业总产值775亿元，规模以上工业增加值185.5亿元，主要经济指标保持30%高速增长(13)。
　　综合上述基础条件来看，西安正处于中国向西开放的前沿，各项基础条件优良，具备建立中国内陆自由贸易园区的条件。因此，可以考虑建立丝绸之路经济带西安自由贸易试验区作为中国向西开放和进行区域协同发展的突破口。
　　四、建设西安自由贸易试验区的战略选择
　　1．树立开放务实的理念，积极建构对外开放平台，多路径支撑西安自由贸易试验区的建立
　　建立西安自由贸易试验区应尽早树立更加开放务实的发展理念，以“新开放观”统筹区域经济发展与对外开放的互动关系，提升西安自由贸易试验区开发开放的价值；以西安自由贸易试验区建设为平台，实施双向开放升级，在全球经济重心向亚太区域转移的大背景下，利用好全球新一轮产业转移的战略机遇，对接好国内特别是中国东南沿海优势产业向中国西部的转移，积极引进跨国公司地区总部向西安聚集；强化开放过程中的西安与关中—天水经济区城市群的产业关联和外溢效应，同时鼓励陕西和西部省份企业积极走向中亚和欧洲市场，实现产业的优势互补，从而加速中国企业的外向国际化。
　　2．西安自由贸易试验区的定位应放眼全球，整体布局，循序推进，建设多功能综合型自由贸易试验区
　　全球贸易发展的一个重要趋势是信息技术创新进步和生产流程的细碎化推动全球供应链的发展，它成为欠发达地区融入全球生产分工网络的主要平台。因此，西安建设自由贸易试验区必须紧紧围绕全球供应链发展的趋势，依靠自身区位优势实现市场需求和产品供应的无缝对接，从而成为全球供应链的重要节点。此外，西安自由贸易园区的功能定位应放眼全球，整体布局，循序推进，由原来西安综合保税区具有的进出口、加工贸易、货物仓储等功能转向多功能综合型国际自由贸易区，但必须注重与周边的自由贸易园区进行差异化竞争，体现出西安自由贸易试验区和关中—天水经济圈城市群发展的异质性，这样不但可以提升西安自由贸易试验区的国际综合竞争力，而且可以提高自由贸易园区的运行效率和抗风险能力。
　　3．厘清政府与市场的关系，提高服务的透明度和便捷性，以服务贸易和投资便利化为核心，努力消除现实的制度障碍
　　厘清政府与市场的关系，通过制度创新转变各级政府部门落后的管理理念，树立高层次开放和高效益开放的新理念，为建设西安自由贸易试验区提供高效、透明、便捷的服务；同时，避免“干预”和“管住”的管理偏好和路径依赖对自贸区高度自由化和市场化的运行机制造成干扰；深化行政制度改革，处理好行政体系中的权、责、利冲突，减少行政审批事项，简化审批手续，降低市场准入门槛，制度创新成为促进投资和服务贸易便利化的重中之重。通过改革创新，以服务贸易和投资便利化为核心，进一步扩大自由贸易试验区对内对外开放力度；创新监管机制，优化自贸区软硬环境，通过建立健全软硬件基础设施和高效的海关监管机制，提高自由贸易试验区连接国内外市场的软硬条件通达性，实现“一线逐步彻底放开、二线高效管住、区内货物和服务贸易自由流动”过渡，真正做到“境内关外”，建设贸易自由、投资便利、高端产业聚集、金融服务完善、法制运行规范、监管透明高效、辐射带动效应明显的西安自由贸易试验区。
　　4．发挥模仿优势，借鉴国外成功经验，减少交易费用，实现综合保税区向自由贸易试验区的转型
　　建设中国内陆自由贸易试验区，可以充分发挥模仿优势，积极借鉴国际上自由贸易园区运行的成功案例，吸取失败的经验教训，趋利避害(14)，具体包括：一是采取自由市场经济体制，以市场作为经济社会资源的配置机制，给企业创造自由竞争的市场环境；二是具有权威性的管理机构，采取“区港一体化”的管理模式，并注重与城市功能的协调促进；三是利用区域条件和优势，通过合理的产业布局、功能互补，与周边的城市群形成良性互动，带动区域金融、商贸、保险、中介等服务产业发展；四是兼顾软硬环境的建设，不断优化公共服务，吸引人力资源在西安自由贸易试验区内形成累积效应；五是同时重视经济立法，通过改善制度环境，保障市场的公平与效率；六是实体与服务并重，以出口导向型的先进装备制造业为基础，支撑服务业快速发展，促进产业结构转型升级。
　　①白永秀，王颂吉．丝绸之路经济带的纵深背景与地缘战略[J]．改革，2014(3)．
　　②散襄军．保税区向具有综合竞争优势的自由贸易区转型探讨[J]．管理世界，2002(5)．
　　③李泊溪，周飞跃，孙兵．中国自由贸易园区的构建[M]．北京：机械工业出版社，2013．
　　④蒋传海，赵晓磊．2014中国(上海)自由贸易试验区发展研究报告[M]．上海：上海财经大学出版社，2013．
　　⑤建议设立丝绸之路经济带西安自由贸易区[EB/OL]．中国经济网，2014-03-12．
　　⑥奏响向西开放最强音，重铸丝绸之路新辉煌，西安国际港务区官网．
　　⑦李忠民，霍学喜．欧亚大陆桥发展报告(2011—2012)[M]．北京：社会科学文献出版社，2012(12)．
　　⑧西安市金融业“十二五”发展规划．
　　⑨西安市2013年国民经济和社会发展统计公报．
　　⑩西安区域性金融中心发展规划(2013—2020年)．
　　(11)国务院关于同意设立陕西西咸新区的批复[EB/OL].中央政府门户网站.
　　(12)西安高新区“十二五”发展规划与目标[EB/OL]．西安高新技术产业开发区网站．
　　(13)资料来源：西安经济技术开发区官网。
　　(14)任寿根．中国建立内地港澳自由贸易区的理论基础与战略选择——从模仿经济学角度的分析[J]．管理世界，2002(7).