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《马文瑞传》第十六章 繁忙的劳动部长 第五节 探索新用工机制

《马文瑞传》编写组

实行劳动合同制，是改革开放以来劳动制度改革的一个核心内容。但劳动用工制度的改革，劳动合同制度的推行，并非是改革开放以后才开始的。早在马文瑞担任劳动部部长期间，就针对固定工制度的弊端，着手推行了劳动用工制度的改革。 　　企业的用工制度，在国民经济恢复时期比较灵活。除对没收的官僚资本企业的人员和旧军政人员“包下来”以外，企业可以采取多种形式用工，并且有辞退职工的一定权力。在1956年对农业、手工业和资本主义工商业社会主义改造基本完成后，生产资料所有制结构向全民所有制单一形式转化，用工形式逐步走向单一的固定工形式。城镇个体手工业被改造为合作经济和集体经济，城镇个体劳动者从1953年的898万人下降到1956年的16万人，集体所有制职工从30万人增加到554万人。在对私营工商业进行社会主义改造中，采取了按行业归口“包下来”的政策，将大批私营企业职工转入了公私合营和国营企业。公私合营企业职工由1955年的90万人，增加到1956年的352万人，增长了近3倍，几乎都成了固定工。同时，一大批1955年以前的老公私合营企业陆续变为国营企业，其职工均被安排为国营企业的固定工。家居城市又具有一定文化、技术水平的复员军人，根据“归口包干、统一安排”的原则，也由中央有关部门和地方各级政府分别归口安置到全民所有制企业单位当固定职工。如此一来，全民所有制单位国家职工的人数大幅度增加，在职工总数中的比重也迅速上升。根据国家统计局统计，当时在全国全民所有制单位(包括公私合营)2451万个职工中，固定工有2249万，占职工总数的91.8％。不少企业在常年性生产工作岗位上使用的大量临时工，实际上也成为固定职工。与此相关联的是工资标准按照固定工制定，劳保福利待遇却只有固定工可以享受，这就助长了用工制度向单一化的固定工制度方向发展，影响着国营企业职工的能进能出和合理流动。随着生产建设的发展，企业多余人员流动不出去，缺少的人员也吸收不进来，固定工制度与生产建设发展不相适应的矛盾越来越突出，人浮于事的问题也越来越严重。 　　固定工制度存在的这些弊端，已为当时的中央领导同志所察觉，并提出要研究解决办法。时任中共中央副主席、全国人大常务委员会委员长的刘少奇，在1956年1月4日听取商业部副部长姚依林等人的汇报时，便明确表示：临时工转正，要看本人是否有此要求和企业是否需要，只要企业需要就应首先增加他们；如果不需要，即使干了三五年，也不必转正。今后不应当用固定工的名义，应当学习苏联的做法，一年签一次劳动合同，签这种合同的也是正式工作人员。1月7日，刘少奇在听取马文瑞、刘子久、毛齐华等人的汇报时，又提出：“现在采用的固定工与临时工的办法是错误的，临时工到处呼吁转正式工，使企业背包袱。过剩的劳动力应由国家负责，不能叫企业包下来。今后新工人或学徒都应实行合同制，签订一年或两年的合同。”① 　　1月8日，马文瑞召开党组会，专门研究落实刘少奇的这一指示。随后，又多次召开部长办公会议，并责成劳动力调配局、技术工人培养训练局和劳动经济科学研究所共同探索新的用工制度。 　　1956年9月17日，马文瑞遵照刘少奇的指示精神，组派了以国家计委副主任宋平为团长、劳动部劳动力调配局局长邢予洪为副团长的赴苏考察团。参团人员还有全国总工会、第一机械工业部、第二机械工业部和食品工业部的有关同志。主要考察苏联的劳动合同、劳动力招募与调配、组织定员、职工生活及工时制度、工资工时定额等。考察团在苏联将近4个月，先后到了莫斯科、列宁格勒、里加等几个城市，拜访了苏联及其加盟共和国劳动部门的官员、工会组织的领导和企业负责人，实地考察了一些工厂、矿山、集体农庄，比较全面地了解了苏联的劳动力状况以及劳动力管理的模式、方针政策和有关法律、法规在执行过程中遇到的问题及其解决的办法等等。考察团回国后，很快递交了《赴苏劳动考察团报告》。1957年1月4日，马文瑞主持召开劳动部第52次部务会议，邀请宋平就赴苏考察作专题报告。2月9日，马文瑞以劳动部的名义向刘少奇报送了《赴苏劳动考察团报告》。《报告》提出：中国劳动力有两种不同的管理办法，一种是采用由机关、企业“包下来”的办法；另一种是允许机关、企业在一定条件下辞退职工，职工也可以自行选择企业，失业的职工可由国家的专管机构给以适当救济。还表示：后者的好处可以克服前者的缺点，而且从前一种办法过渡到后一种办法的条件正逐步成熟。为此，报告提出企业单位新招收的工人，特别是在农村新招收的工人，应签订劳动合同，推行劳动合同制度。刘少奇同意上述报告，还提出劳动合同的名称可定为集体的劳动合同和个人的劳动合同，签订个人的劳动合同可以解决或避免许多劳动争议。 　　马文瑞遵照刘少奇的批示精神，立即在部分地区和部门开始了试点工作。 　　可惜劳动合同制刚刚试行，却由于招工权力的下放，导致了城市职工增长失控。 　　招工权力的下放，始于1956年6月。当时，国务院为了进一步提高工作效率，发出了《关于企业、事业单位增加新职工招收手续的通知》，提出今后各企业、事业单位在国家批准的劳动力增长控制指标内招收新职工时，可由企业、事业单位直接报请当地劳动部门协助招收，不必再报经主管部门和上一级劳动部门审核。6月7日，劳动部根据这一精神，又就简化临时工问题通知各级劳动部门：各国营企业应根据国家已经批准的劳动计划按年、按季编制临时工需要计划，直接报送当地劳动部门申请调配；各地需要招收少量临时工，可在当地自行招收。 　　出乎预料的是，中央将招工权限下放各省、市劳动部门后，不少省、市劳动部门又将这一权限继续“下放”，一直放到业务(生产)主管局或企、事业单位；有的甚至规定企业、事业单位招收少数人员可以不经过当地劳动部门。而不少企、事业单位的领导干部，由于缺乏全面完成国家计划的观点，存在着“人多好办事”的思想，只注意生产(业务)计划，忽视了劳动计划，盲目增加人员。加上国家没有专门管理企、事业编制定员的机构，对企、事业的编制工作未能进行经常的监督和领导；劳动部门对这方面的监督检查也不经常，即使发现问题，也没有明确的规章作为处理依据。结果，1956年招收的职工过多，特别是生产准备人员和一般人员招收过多。照国家计划，1956年可增加职工84万人，实际招收了217万人，超过计划一倍多。因此，工资基金也多开支近6亿元。此外，由于对解决城市失业问题有盲目乐观情绪，有些本来可以在城市失业人员中招用的，却在农村招了人。在招用职工家属方面也没有明确而具体的政策界限和批准手续，造成了乱用家属的现象，从而影响了职工的团结和社会失业人员的就业。 　　马文瑞发现这些问题后，立即向周恩来作了汇报，从而引起了中共中央、国务院的高度重视。 　　为解决这些问题，中共中央、国务院及时采取了果断措施，先后于1956年12月23日、1957年1月12日和1957年3月14日，以国务院的名义一连下发了劳动部代拟的3份文件：《关于防止农村人口盲目外流的指示》、《关于有效地控制企业、事业单位人员增加，制止盲目招收工人和职员的现象的通知》、《关于处理建筑业中多余的临时工人问题的通知》。3月20日，国务院同意《劳动部关于精简时辞退人员问题的两点意见向国务院的报告》。这两点意见是：各单位编余的人员，应设法调剂安置工作；雇用临时工均须按规定订立合同，合同期满，应予辞退。4月4日，国务院又发出《关于劳动力调剂工作中的几个问题的通知》，提出了对各企业、事业单位人员多余或不足时应进行平衡调剂的原则。 　　基于当时的形势，马文瑞进一步认识到改革用人机制的重要性。他遵照刘少奇的指示，于1957年4月10日至23日，在北京召开了全国劳动力调配工作会议，并在会上作了题为《一九五七年的劳动力调配工作问题》的报告。马文瑞指出：在1956年，“各级劳动部门为了充分供应国家生产建设方面所需要的劳动力，尽了很大的努力，做了许多工作。为国民经济各部门招收了工人、职员、学徒、学员140多万人……”但是，也存在着严重的缺点和错误。具体说来，一是1956年招收的职工过多，特别是生产准备人员和一般人员招收过多。他从思想认识和管理制度的角度分析了问题的成因后，又客观地分析了1957年劳动力就业余缺情况，然后提出了1957年劳动力调配工作的主要任务，即坚决贯彻精简方针，严格控制招工，切实做好劳动力的调剂平衡工作，监督和协助国民经济各部门正确执行国家劳动计划；同时，研究拟定更加切合实际的解决城市失业问题的规划，为城市失业、无业人员多方面地寻找就业门路和安置办法。他还特别强调：以后劳动力的安置，必须贯彻“统筹兼备，适当安排”的方针，而不是“包下来”。并明确指出：“各企业、事业单位之间调剂人员的时候，调入单位应与工人签订劳动合同。劳动合同应明确规定单位与职工各自的义务和权利，签订以后，双方必须遵照执行。”又说：一定要改变过去的固定工制度，逐步把“只进不出”的状况变为“有进有出”。 　　在这次会议上，到会的一百多位代表讨论了1956年劳动力调配工作的基本总结、1957年劳动力的多余情况和调配工作的任务、关于严格控制招工问题、关于劳动力平衡调剂问题、关于安置失业、求业人员的问题，以及建立劳动合同问题。 　　在会议期间，即15～16日，劳动部职工教育司报经马文瑞批准，还邀请部分与会代表就技工培训方针和管理体制问题进行了两次座谈。 　　会后，马文瑞让人将劳动合同样本印发全国各地试行。 　　这是建国以来对用工制度的大胆设想和实践，也是对“统包统配”的固定工制度的第一次有力冲击。 　　① 《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社1996年版，第356～357页。 马文瑞传/《马文瑞传》编写组.—北京：当代中国出版社，2005