第一节 省得制宪的由来和宪法原则的制定

    抗日战争胜利后，中国革命进入了新的历史发展时期。中国共产党领导的广大人民同美国帝国主义支持的国民党反动派的矛盾，成为国内的主要矛盾。这个矛盾，集中表现为中国共产党为建立一个无产阶级领导的人民大众的新民主主义国家与国民党反动派恢复和加强大地主大资产阶级专政的国家的斗争。
    日本刚刚宣布无条件地投降，以蒋介石集团为首的国民党反动派，出于争取政治主动与利用和平谈判作为发动内战准备的目的，便打出“和平建国”的旗号，摆出一种和平姿态，于1945年8月，连发三电邀请毛泽东同志赴渝面商“国家大计”。28日，毛泽东、周恩来、王若飞同志由延安飞往重庆，开始了战后国共两党的谈判。由于中国人民要求和平民主的强大压力和中国共产党人的积极努力，经过40天的激烈斗争，终于迫使国民党与共产党在10月10日签订了《政府与中共代表会谈纪要》。这次谈判，国民党政府言不由衷地承认了和平建国的基本方针，即国共双方“必须共同努力，以和平、民主、团结、统一为基础”，“长期合作，坚决避免内战，建立独立、自由、和平、富强的新中国”。双方认为，“政治民主化，军队国家化及党派平等合法，为达到和平建国必由之途径”，“国民党政府应该结束训政，实行宪政”，“召开政治协商会议，邀集各党派代表及社会贤达协商国是，讨论和平建国方案，及召开国民大会各项问题”。在谈判中，军队国家化和解放区政权问题，是双方斗争的焦点。国民党坚持“军令政令统一”，拒不承认人民军队和解放区政权的合法地位，共产党提出公平合理整编全国军队的方案，争取了政治上的主动。至于解放区问题，提出的四个方案，皆遭国民党的拒绝。10月11日，毛泽东同志返回延安。周恩来、王若飞留在重庆，继续谈判召开政治协商会议等问题。重庆谈判期间，国民党反动派为争取有利地位，在“恢复交通”的借口下，派遣大批军队，进攻边区。我们党领导解放区军民，进行自卫反击，给予了国民党反动派以沉重打击，逼迫国民党就范，才推迟了全国内战的爆发，使政治协商会议得于1946年1月10日在重庆召开。
    这次政治协商会议，经过激烈的争辩，先后通过了军队问题、和平建国纲领、政府组织、国民大会问题和宪草问题五项决议。对于宪法草案问题，国民党坚持把《五·五宪草》塞给会议，共产党、民主同盟及进步人士一致反对。中共代表吴玉章提出了制定宪法的几项原则：宪法应保障人民权利，不应限制人民权利；宪法上应明白规定有关军事、文教、经济各方面的民主政策；中央与地方权限应采取均权主义原则；省为自治单位，省长民选，省得自制宪法。经过讨论，会议通过了《关于宪草问题的协议》，确定了国会制、内阁制、省自治的政治制度，并一致同意制定宪法草案修正案，提交国民大会采纳。
    对于政治协商会议决定的问题，蒋介石集团用狡猾的阴谋手段，迫于形势承认政协协议，暂时避开人民斗争的锋芒，然后，再设法将它毁掉。1946年2月，国民党召开了六届二中全会，鼓吹政协通过的修正宪法原则是违背“五权宪法的精神”和“建国大纲”的要旨的，提出了五条所谓宪法修改原则：一、制定宪法应以建国大纲为基本之依据；二、国民大会应为有形之组织，用集中开会之方法，行使建国大纲所规定之职权；三、立法院对行政院不应有同意权及不信任权，行政院亦不应有提请解散立法院之权；四、监察院不应有同意权；五、省无须制定省宪。这就完全推翻了政协确定的民主宪法原则。对于蒋介石集团的倒行逆施，共产党进行了严正的揭露和批驳。3月18日，周恩来向中外记者发表谈话。在宪草问题上他说：“宪法关系中国今后是民主或仍是一党独裁的大问题。政协修改宪草的原则，是各党派及无党派代表全体起立通过的，对于这些原则如有变动，一定要经过政协各方代表的一致协议。”二中全会“违反民主的做法，是任何人不能忍受的。”他严正指出：“政协的一切决议，不能动摇和修改。”
    同国民党相反，对于政协会议决定的问题，共产党是坚定不移地贯彻和执行。在周恩来向中外记者发表谈话半月后，即1946年4月2日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会在延安隆重开幕，林伯渠在政府工作报告中明确指出，边区人民已经到了应有自己的省宪，以代替1941年通过的施政纲领的时候了。提议大会根据政协决议“省得制宪”的原则，责成本届参议会常驻会限期完成起草工作，以便把我们积累的民主政治建设的丰富经验，已经实行的东西，用基本法的形式，固定下来，发展起来，并进一步地加强抗战结束后的边区建设，使“边区成为经济繁荣、文化普及、民主生活更加发展的模范自治省区，以推进全国民主，巩固永久和平”①，使边区成为全国和平民主的光辉灯塔和坚强堡垒，如八年抗战中间一样，为全国人民所向往。
    当参议会议事日程进入提案阶段之后，4月17日，参议会副议长谢觉哉、参议员刘文卿等12人，提出了《规定边区宪法原则并从速起草边区宪法草案》的议案。该案经大会政治审查组通过后，于4月23日提交大会讨论。大会一致主张，在宪法原则第1章政权组织内，增加一条：“所有少数民族在其聚居之一定地区，得划为民族自治区，组织民族自治政权，并在不抵触边区宪法原则下制定单行法规。”大会还要求，在人民权利一章的第2条内，补充“边区人民不分民族、阶级、男女、党派、职业，在法律、政治、经济、文化上一律平等”的条文。大会以94票多数，通过了修正的《陕甘宁边区宪法原则》，并作出决议，“由本届新选出的参议会常驻委员会，负责起草陕甘宁边区宪法草案，并于起草完竣后，发动普遍讨论，汇集各方意见，加以研究整理，再提到本届参议会下次大会讨论通过。”
    大会闭幕之后，根据大会的委托，谢觉哉延聘法学专家，遵照宪法原则，着手起草《陕甘宁边区省宪》(基本法)，到1946年6月底，草拟完成。该省宪包括《社会制度》、《各级政权最高权力机关》、《各级政权机关之执行机关》、《各级政权的司法机关》、《人民的基本权利与义务》、《选举制度》、《施行及修改》共7章83条。由于国民党背信弃义，破坏停战协定，撕毁政协决议，发动全国内战，致使制定工作停顿下来和宪法无法通过。但是，早已公布的《陕甘宁边区宪法原则》，却成了边区人民革命与建设的大宪章，而这部宪草，由林伯渠带往北京，成为中国人民政治协商会议制定共同纲领的重要依据和历史借鉴。
    ①《陕甘宁边区第三届参议会关于政府工作报告的决议》。