第二节 陕甘宁边区宪法原则的内容和变化

    
    1946年4月23日颁布的《陕甘宁边区宪法原则》，是边区实行自治的根本大法。它是边区多年发扬民主政治、发展经济和文化经验的科学总结，是对边区人民革命与建设已经取得成果的肯定，也是对今后三年宏伟建设蓝图的美好设想。该原则包括政权组织、人民权利、司法、经济和文化5个部分，共25条，其主要内容与变化是：
    一、《陕甘宁边区宪法原则》以“继续发扬民主政治”为指导，将人民管理政权的机关由参议会改为人民代表会
    在抗日战争胜利后和平民主的新形势下，边区应确立什么样的政治制度，曾有着不同的意见和争论。宪草主稿人谢觉哉为此向毛泽东请示。他在给毛泽东的信中，建议边区改参议会为人民代表会。毛泽东十分赞同这个建议，并在信中批示这一改变“名符其实”。因此，才有宪法原则第1条“边区、县、乡人民代表会(参议会)为人民管理政权机关”的规定。在这个时期，人民管理政权的机关实行人民代表会制度，是对抗日民主共和国制度采取参议会形式的继承和重大发展，也是与革命根本任务的转变，引起阶级关系的新调整而造成的政权性质的某些变化相适应的。
    边区、县、乡的人民代表会，为各级政权的最高权力机关。各级人民代表会闭会期间，选出各级常务委员会，负责日常会务工作。常务委员会对代表会议负责并报告工作。乡的代表会及其常务委员会，本着“加强乡村自治”的精神，亲自处理乡政府工作，为直接执行政务的机关。各级人民代表会，有创制和复决法律之权；有选举、罢免立法、行政、司法机关首长之权；有监察、弹劾行政司法机关公务人员之权；有领导人民武装、保卫社会安全、制定经济计划、批准财政预决算、管理金融贸易、制定教育与卫生保健计划之权。
    各级人民代表会的代表，均由人民普遍、直接、平等、无记名投票选举产生。凡居住在边区境内人民(包括军事服务人员)，除有卖国行为经政府缉办在案、法院或军法判决褫夺公权尚未复权以及精神病者外，年满18岁者，不分阶级、党派、男女、宗教、民族、财产及文化程度之差别，均有选举权与被选举权。蒙回少数民族，还受单独进行民族选举，减低居民人数比额及扩大选举单位的照顾和优待。各级人民代表会，乡一年改选一次，县二年改选一次，边区三年改选一次。
    各级政府委员会为边区各级政权的执行机关。它们由各级代表会选举产生，对各该级人民代表会负责并报告工作。代表会休会期间，对各级常务委员会负责并报告工作。各级政府委员会的职权是：(一)执行各级代表会的决议；(二)统一指挥所属职能部门的工作；(三)实现国民经济计划及财政预算；(四)巩固信用及货币制度；(五)实现教育及卫生计划；(六)维持公共秩序，保护国家利益和人民权利；(七)指挥地方武装力量，保障边区安全。
    在人民管理政权的组织形式问题上，宪法原则还从边区少数民族实际状况出发，作出了建立民族自治区的规定。在蒙回民族众多地区，划成民族区(乡或区)，组织民族自治政权，在不与省宪原则抵触下，可订立自治法规。这个规定发展了1941年施政纲领关于民族自治的内容，为尔后内蒙古自治政府的建立，提供了直接的历史经验。
    为了切实保障人民群众管理自己的政权，宪法原则总结多年的经验，规定了一些行之有效的具体措施。人民群众不仅有选举政权机关领导人员之权，而且当他们“违反人民的决议，或忽于职务”之时，人民也有权对他们进行“斥责或罢免”。“乡村则由人民直接罢免之”，以防止人民的公仆变成压迫人民的老爷。在每届代表会选举时，政府应向选民报告工作，人民对政府工作进行全面系统的检查，各级代表会更要检查上届会议的决议，政府是否完全执行，并作出实事求是的结论，使政府的工作和重大活动，完全反映人民代表会的决议和选民的意志。在平时，人民对各级政权“有检查、告发及随时建议之权”，使各级政权，始终操在人民之手中。
    二、《陕甘宁边区宪法原则》，以“政府的诱导和物质帮助”为指导，规定了人民的各项权利
    首先，人民享有各项自由和民主的权利。他们有信仰、言论、出版、集会、结社、游行、示威之自由；有居住迁徙之自由；住宅不受侵犯，通讯之秘密受法律保护。特别是人民有身体之自由，除法院及公安机关依法执行其职务外，任何机关、部队和团体不得逮捕或处罚。边区人民还有不分民族、男女，一律平等的民主权利。
    其次，人民有免于经济上偏枯与贫困的权利。保证的方法，是在确保人民财产私有及营业自由的同时，进行减租减息与交租交息，改善工人生活与提高劳动生产率，大力发展经济建设，救济灾荒，扶养老弱贫困，逐步做到边区人民均有工作权。在他们年老、疾病、残废、丧失工作能力之时，享受物质救济和免费治疗之权。
    第三，人民有免于愚昧及不健康的权利。革命后，广大人民的科学和文化水平有了显著的提高，卫生设施与健康状况也发生了根本变化，然而要摆脱愚昧进入文明，根除疾病进入健康，还有很大差距。为此，宪法原则规定，要大力发展“免费的国民教育，免费的高等教育”，“优待优等生”，“普施为人民服务的社会教育”，“发展卫生教育与医药设备”，以改变人民还存在的某些愚昧和落后的状况。
    最后，人民有“武装自卫的权利”。保证的办法，是加强部队的建设，训练民兵和自卫军。人民的这个权利，在新形势下获得了新的内容。在国民党反动派挑动内战，进犯陕甘宁边区日益明显和严重的时刻，它有着更加重要的意义。这个条文，对于抵制国民党反动派散布的和平麻痹思想，提高人民的革命警惕性，随时准备粉碎反革命内战阴谋，以保卫边区，起了宪法的准备作用。
    在过去，从施政纲领、单行条例到人权条例，虽然对人民的权利，都作过具体的规定。但是，有些权利广大劳动人民并没有真正享受到，究其根源，与广大劳动人民不会行使这些权利和不会保卫自己的权利紧密相连。宪法原则吸取了这个教训，不仅规定大力发展生产，创造雄厚物质基础，保障劳动人民能够行使自己的权利，而且规定进行法制教育，从政治上加以诱导，使广大人民群众学会行使自己的权利和保卫自己的权利。
    三、《陕甘宁边区宪法原则》以“经济为本”作指导，规定了边区经济发展的方针
    陕甘宁边区经过土地改革，减租减息，奖励工商，保护劳工，减轻封建剥削，发展资本主义，新民主主义的经济体系即经济基础业已形成。这种经济体系，由私人经济、合作经济和公营经济三部分组成。巩固与发展公营经济，保护与发展私人经济，提倡与奖励合作经济，是宪法原则确定的基本政策。
    宪法原则规定，要用“公营、合作、私营三种方式，组织所有的人力、资力，为促进繁荣消灭贫穷而斗争”。
    在全部经济建设中，贯彻农业第一的指导思想。其奋斗目标是粮食与棉花三年内达到普遍足食足衣；发展牧畜业和副业，活跃农业经济。发展农业的关键在于提高农业生产力，巩固和发扬农民的生产热情，因此，必须在减租减息，逐步实现耕者有其田的基础上，继续推行各种自愿的农业合作运动，以实例说服农民，使农业劳动力逐渐达到大部分组织起来；努力改进农作法和农业技术，提高农业生产率；研究改良畜种，加强防疫治病，使家畜兴旺；贯彻优待移民法令，有计划有组织地安置移民；修订农业累进税条例，稳定农民生产积极性；实行复员，废止抗战义务动员，减轻民负，节约民力。
    在发展工业上，要建立起初步的工业基础，增加工业必需品的生产，并使农业生产工具获得必要的改良。继续发展家庭纺织业，把边区生产的棉花变成布匹，减少进口。巩固某些有利与有前途的主要公营企业，提高其生产能力。改革工业体制，由供给型变为营业型。支持有利可图的私营企业的生产，满足人民群众生产和生活的需要。
    发展工业，按照宪法原则的规定，首先是解决资本问题。除继续帮助民间的游资转入有利可图的私营或合营企业外，尤应尽可能地争取边区外面资本到边区来从事工业的建设。这些资本家可以单独经营，也可以与政府合作经营，不管采取那种方式，边区政府都应该保障其合法利润，并给以法律保护与尽可能的协助。其次是解决技术问题。继续发挥职工的创造性与技术人员的积极性，建立职业学校，培养专门人才，同时，尽可能地争取边区外面的各种科学技术人员到边区参加工业建设。他们来后，都须给予必要的优待。
    通过三种经济成分的共同发展与密切合作，实现“耕者有其田，劳动者有职业，企业者有发展机会”的目标，创造一个经济繁荣的新边区。
    四、《陕甘宁边区宪法原则》以“健全法律与制度，加强公务人员奉公守法的观点与习惯”为指导，规定了新的司法制度
    宪法原则总结多年司法工作的基本经验，重申了过去行之有效的一些制度与原则。如规定逮捕审判权由公安司法机关统一行使，任何其他机关、部队和团体不得有逮捕审讯行为，以保障革命秩序。在公务人员中进行深入的奉公守法教育，做到以身作则，如有犯法行为，必须依法办理、不容有任何徇私偏袒。人民有不论用任何方式控告失职的任何公务人员之权，以保障人民的合法权利。对犯法人采用感化主义原则，以便把绝大部分犯罪分子改造成为边区的善良公民。
    与此同时，适应和平民主的新形势，改革司法检察制度，打破从苏区以来实行的政府领导司法的体制，实行“司法机关对法律负责，进行独立审判，不受任何地方行政干涉”①的制度；打破从苏区以来实行的“审检合一”制，检察机关从审判机关中分离出来，建立专门的独立机关。检察机关“执行检察人民和公务人员违法行为之职权”②。各级检察官仅隶属于边区检察官的管辖，不受任何地方机关的干涉，独立行使职权。这是司法检察制度的重大变化。正当边区开始实行这种新制度的时候，国民党反动派发动了内战，使之遭到破坏，但这种制度却为中华人民共和国建立司法检察制度提供了经验。
    五、《陕甘宁边区宪法原则》以“文化重要”为指导，规定了边区文化建设的根本任务
    首先，“普及并提高一般人民之文化水准。为了完成这个任务，宪法原则要求，应从提高师资，按时供应课本，克服学生流动现象，提高教育质量入手，办好完全小学和公立普通小学。民办村学，在巩固为主的原财下，继续推广。办好延安大学和各个中等学校，培养边区的高中级干部和知识分子。干部教育，在边区本地知识分子缺乏和日本投降后大批干部离开边区的条件下，应放在文化建设第一的重要地位。文化过低者，以提高文化为主，已有相当文化者，以深造建设工作的理论与实践为主。
    其次，“从速消灭文”盲。为了完成这个任务，宪法原则要求，大力开展以消灭文盲与不卫生为中心内容的社会教育。每年冬季各县应认真地开办冬学与夜校，讲究实效，不求形式。各地小学、民教馆、文工团及读报识字组，应起据点与桥梁作用。
    再次，“减少疾病与死亡现象”。在参议会上，广大代表一致反映，边区各地疾病与死亡率高的现象仍较严重，国民卫生，尤其妇婴卫生，更须特别注意。因此，宪法原则号召全边区人民动员起来，同疾病与死亡现象作斗争。其办法是：(一)在乡村自治和各级政府机构中，建立卫生经常工作，使群众防疫活动与行政指导结合起来。(二)广泛推行预防疾病瘟疫的卫生宣传教育，尤其是妇婴卫生教育，逐步普及医药常识，及时进行防疫运动。(三)尽可能推广医药组织与加强治疗工作，扩大边区及分区医院的治疗设备，争取3年内在多数县份有一个卫生所或医疗队。(四)培养和训练能在边区长期服务的医生、助产与兽医人员，提高中医医疗水平。(五)经常派遣医疗队下乡，免费为人民群众医治疾病和宣传卫生知识。
    ①②林伯渠：《边区建设的新阶段》。1946年4月4日。