一 《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》的制定及其基本特点

    在中共中央派代表团同国民党进行谈判的过程中，西北办事处着手进行从苏维埃政府向特区政府的转变工作。
    1937年4月下旬，西北办事处决定成立四个专门委员会，以研究苏区政权由苏维埃政府转变为特区政府的过渡时期内，苏维埃所实行政策及工作的方式方法的彻底转变，把苏区建设成为全国抗日民主的模范区。这四个专门委员会是：
    (一)选举法起草委员会。由蔡树藩、周景宁、谢觉哉、肖劲光、郭洪涛、董必武、王观澜等七人组成，蔡树藩负责，以制定特区的选举法。
    (二)特区行政组织法起草委员会。由谢觉哉、蔡树藩、林伯渠、黄亚光、周兴等五人组成，谢觉哉负责，以制定特区行政向基本法规。
    (三)文化建设委员会。由徐特立、张国焘、凯丰、廖承志、郭洪祷、向仲华、冯文彬等七人组成，徐特立负责，以制定特区抗日民主的文化教育工作规划。
    (四)特区经济建设计划起草委员会。由蔡子伟、伍修权、马明方、曹菊如、宋裕和、汤振连、王海山等七人组成，蔡子伟负责，以制定特区经济发展规划。
    四个专门委员会分别在4月底开始工作。
    5月12日，西北办事处行政会议正式通过由特区行政组织法起草委员会拟定的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》(以下简称“纲要”)，确立了陕甘宁边区的政治制度。会议还通过了由选举法起草委员会拟定的《陕甘宁边区选举条例》。
    “纲要”规定在陕甘宁边区“实行最适合于抗战的彻底的民主制度”——议会民主制。
    “各级议会议员，由选民直接选举。”“选民对于所选代表认为不称职时，得随时撤回改选之。”
    议会为边区的权力机关，有以下职权：“1.选举行政长官；2.批准预算；3.创制和批准各项建设计划；4.决定征收各项地方性的捐税及发行地方公债；5.议决边区内的单行法律；6.下级议会议决案，不得与上级议会议决案冲突。(注：4、5两项是专属于边区议会的)”边区和县议会闭会时，设常驻议员代行职权。常驻议员由各该议会选举。
    “各级行政长官——乡长、区长、县长、边区主席，由各级议会选举：边区法院院长，由边区议会选举；边区政府各厅的任命，须得边区议会的同意。”“各级政府直接对各级议会负责。“边区长官的俸给，不得比熟练劳动者的所得为多。”
    边区各级行政机关为：
    边区政府，“设秘书处、建设厅、农工厅、教育厅、财政厅、民政厅、保安司令、法院、审计处。边区政府组织主席团，各厅组织委员会，厅长为当然主任”。
    边区政府与县之间，“设行政专员为传达并督察的机关”。
    乡政府，“为吸收广大群众参加工作，应按工作组织各种委员会。较大的村(或离乡政府较远的几个村联合)设代表主任”。
    各级议会及行政长官的任期为：
    1.乡代表会及乡长，每六个月改选一次，乡代表会每月召集一次。
    2.区议会及区长，每九个月改选一次，区议会每二个月召集一次。
    3.县议会及县长，每年改选一次，县议会每六个月召集一次。
    4.边区议会及边区主席、法院院长，每两年改选一次，边区议会每一年召集一次。
    “纲要”还专就少数民族问题规定：“少数民族(蒙、回)有自由组织自治政府……之权。边区议会内设少数民族委员会，保护少数民族利益。”①
    附：陕甘宁边区议会和行政组织系统表
    由于没有全国性的民主共和国，又由于国民党政权即使在抗战的条件下，也没有改变它“一党专政”的专制政治，不但没有民主的内容，也没有民主的形式，嚷嚷多年的国民大会，始终未能召开，仍然由国民党全国代表大会和中央政治会议代行国民大会的职权，控制国民政府，全国人民仍然处于无权的地位。因此，作为中华民国一部分的陕甘宁边区在政制上，不能照搬国民政府的一套，必须独立创制。抗战了，苏维埃的民主制，也不利于更广泛地吸引抗日党派和阶级、阶层参加国家的管理，发挥他们的作用。中共中央和西北办事处经过多次的研究和讨论，决定采取议会民主制。这种议会民主制，参照资产阶级国家的议会制，但同样不能照搬资产阶级国家的议会制，而是利用资产阶级国家议会制的形式，使议会和政府掌握在中国共产党领导的各抗日党派和阶级、阶层的手里。“纲要”显示了边区政治制度的许多基本特点：
    第一，边区的存在，不仅是一个地域概念，而更重要的是一个独立的政治区域。因为，边区是经过土地革命的苏维埃地区，摧毁了封建势力，建立过工农苏维埃政权的地方，它应该是全国抗日民主的模范，以推动在全国实现抗日民主。
    第二，在边区实行一般民主制，容耐了边区的一切抗日的党派和阶级、阶层。由工农苏维埃民主制改为一般民主制，在工农方面说来，是一种让步。这种让步是允许的，也是必要的。因为，团结一致，抗日救亡，是各党各派各阶级、阶层的基本要求；为要达到这个要求，各党各派各阶级、阶层都需要民主，是一致的。所以，放弃工农民主专政，使各党各派各阶级、阶层，包括民族资产阶级、地主阶级中的一部分，享受同等的民主权利，是应该的，必需的。如能以工农在原苏维埃区域的让步，而换取工农大众在全国范围内的民主，从而求得中华民族的自由与解放，那更是值得的。
    第三，边区实行民主的廉洁的政治。边区的民众与政权组织是融合在一起的，不是两相隔绝的。它消除了旧时代官僚分子存在的基础，各级官长由选举产生，对于不称职的官长，有权随时撤回改选之，薪俸不超过熟练劳动者的所得，割断了“升官”与“发财”的联系，消除了政治腐败的祸根。
    第四，乡是边区政权的基层组织。边区一切事业的具体实施，都必须经过乡去实现；乡也是边区群众直接参与政治的主要场所。边区的乡与南京国民政府下的保甲制度不同。保甲主要为地主豪绅所控制；而边区的乡，乡长由代表会选举产生，乡以下的各种委员会为民众自己的组织。它们不但代表最广大群众的利益，而且最能发挥广大群众的作用。
    第五，边区的地方武装，改为保安队，设保安司令，但它的本质和任务同从前一样，都是民众自己的武装。它与群众紧密相联，保护群众的利益，镇压破坏抗日模范区的一切汉奸和其他坏分子，并准备着随时上前线去参加抗日救亡的战争。
    第六，边区法院在审判上是独立于政府的，但它在行政上隶属于边区政府，受边区政府主席团的领导，不采取司法与行政并立的状态。因为战争的局势，审判受时局的影响较大，需要随时设立特别法庭或特种审判来调剂，如司法完全独立，容易与政治隔绝，往往与保障人权不利，故由边区政府主席团对法院实行政治领导。
    第七，坚持实行少数民族与汉族的平等。在苏维埃区早就消除了国内的民族对立和压迫，少数民族在政治、经济、军事和文化上享有与汉族一样的平等权利。边区坚持了这种传统。
    “纲要”所具有的上述特点，体现了边区是抗日民主的模范区，对推动全国走向抗日民主起了模范作用。
    ①  《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，1937年5月23日《新中华报》第4版。