三 双重政权局面的形成

    
    经1937年2月至9月国共两党的多次谈判，国民政府确认了陕甘宁边区在行政上的完整，并直属南京中央政府。8月，红军改编为八路军，国民政府军事委员会同意将红军的原驻在地为八路军的“募补区”。12月，边区政府呈文国民政府，要求将陕西的肤施、安塞、保安、安定、延川、延长、栒(旬)邑、淳化、定边、靖边、甘泉、鄜(富)县、洛川；甘肃的庆阳、合水、环县、宁县、正宁、镇原、靖远；宁夏的盐池(花马池)、固原、海原，共23县为陕甘宁边区政府的管辖范围。但国民政府一直予以延宕，未明令边区的具体范围，陕西甘肃宁夏三省委派的各级地方政府在23县范围的大多数县内也继续存在。
    1938年春，日本帝国主义在占领了山西的大部分地区以后，妄图西渡黄河，进攻大西北，河防吃紧。国民政府为了加强河防，在绥德、米脂、葭(佳)县、吴堡、清涧五县建立了绥德警备区，并调在边区的八路军留守部队，进入绥德警备区驻防，以加强河防，并任陈奇涵为绥德警备区司令员。八路军留守部队在进入绥德警备区以后，同以往一样，广泛地发动群众的抗日运动，组织抗日救国会，使它成为具有实际意义的抗日政权，并在绥德警备区成立了一个“抗敌后援会绥德分会”的统一战线组织，为了争取和团结国民党军政人员抗日，让绥德警备区专员兼绥德县长何绍南任“抗敌后援会绥德分会”主任，我绥德警备区司令员担任副主任。这样，绥、米、葭、吴、清五县也成了统一战线区。
    1938年2月，边区政府呈文国民政府行政院，“查民国二十六年十二月签呈陕甘宁边区政府所辖范围，因洛川、镇原、固原、海原、靖远等五县环绕边区，而各县之内又多原有苏区，故请将此五县一并划归边区管辖。今为行政管理便利计，该五县请仍隶原省，不必改制。惟请将清涧、米脂、吴堡、绥德、葭县等五县划归边区管理”。①但是，国民政府行政院仍未明令边区的范围。
    因此，在边区的23个县中，只有保安、定边、安塞、盐池等几个县，抗日的民主政府是唯一的政府，而在其他十几个县中，一方面有抗日民主政府(是原有的苏维埃政府经过1937年7月至11月的普遍的民主选举产生的)，但县政府的所在地又不在各县的县城，大都在原苏维埃区的城镇；另一方面又有国民政府陕甘宁三省委派的县、联保等的地方政府，县政府的所在地又都在原设县城中，但同时在这些有国民党县政府的县城又有八路军留守部队的驻军和中国共产党领导的抗日救国会。这样，在边区的十几个县中，出现了两种政权的局面：一种是中国共产党领导的抗日民主政府，在友区的具体形式是抗日救国会；另一种是由国民政府陕甘宁三省委派的地方政府。这两个政府各自代表着不同的阶级阶层及其他们的利益：抗日民主政府和抗日救国会代表各抗日的阶级和阶层，尤其是工人、农民和其他小资产阶级，并保护他们的利益；国民党旧政府代表封建地主阶级(在边区没有大资产阶级)，并维护他们的利益。这种双重政权的局面存在是统一战区的最根本的特点。
    这就是说，在边区的管辖范围内，存在着两类性质不同的地区：一类是完全苏维埃区，经过改制和民主选举，成立了抗日民主政府，并且已经经过土地革命，消灭了封建剥削制度；另一类是统一战线区，国民党的地方政权依然存在，绝大部分地区尚未进行土地革命，少数地区虽曾进行过土地革命，但在被国民党军队重新占领以后，农民的土地得而复失。这两类地区在边区十几个县中，是交叉存在的，呈现出复杂的现象，造成了一个县同时存在着两个县长(一个民主普选产生的县长，一个国民政府委派的县长)的怪现象。
    这种双重政权局面的存在，不仅使边区在行政上的不统一，而且造成政令上的不一致。
    ①  转引自《陕西社联通讯》1985年第1期第44页。