二 新区行政工作的方针

    
    在新区“边区化”的过程中，面临着改革原有的行政系统和教育系统，正确对待原有的公务员，争取原有的教职员，以及实施新的经济财政政策等实际问题。这些问题的正确解决，对于建设统一战线的模范政府，争取群众，安定社会秩序，发展社会生产具有重大的意义。但对于上述问题的措置，在接收新区的原有行政系统及其人员的过程中，没有统一的规定，各地在做法上极不一致，产生一些混乱现象。为了统一接收新区原有行政系统的组织及其人员的策略，并在新区建立统一战线的模范政府，实施抗日民主的行政设施起见，边区政府委员于1940年4月4日通过了《关于新区行政工作之决定》，作为新区的行政工作的指导方针。
    决定就新区行政工作作出了几项原则规定：
    (一)对原有行政组织及公务员的策略。接收新区行政，并不是摧毁国民党的原有政权，因此，对于原有行政组织及公务员的基本策略是“在未经正式选举以前，不问其组织形式是否适当，及其公务员之党派与阶级关系如何，应一律保持原状”，只对“个别人员通敌有据，或意图借公务员地位，而实行破坏统一战线之特务工作者，即毋须等待选举便可明令撤换之”，而对“因不明本府政策，一时离职逃避者，应通知本人于三天内复职，是项公务人员之去就，由选举决定之”。
    对原有之县长及联保主任、保甲长等，“因故离职，又无法通知复职，或经通知而拒绝复职者，”得公推临时县长、联保主任和保甲长，并经上级政府加以委任。具体办法为以联保主任联席会议公推临时县长，以保长联席会议公推联保主任，以甲长联席会议公推保长，以甲民大会公推甲长代理之”。
    凡经接收之新区，为明隶属关系，“各级政府应受边区之指挥与监督，并按级作工作报告”，其有意违抗者，以弃职论，得命令撤换之。
    凡在职之原有公务员，“应对其尊重与信任，给以工作之权限及工作之条件，并随时予以帮助。”他们的薪金照旧，“应否增减，由参议会与政府委员会决定之”。
    (二)在新区建立统一战线模范政府的基本原则：一、应设“县乡两级参议会与政府委员会，并遵照参议会组织条例、政府组织条例行使职权，相互尊重其职权”。二、“各级参议会与政府委员会之产生，应遵照选举条例、议会组织条例、政府组织条例”。三、“各级参议员与政府委员，必须包括有各阶级、各抗日党派与无党派之成分，以符合各阶级、各党派、无党派之统一战线原则”，这就是：“无论任何一政党之党员，所占议员或委员之总数量不得超过三分之一；议员或委员，必须是各阶级之公正有威望、有能力之人士为候选人，其假公济私，依势凌人，或木偶式之分子，应拒绝其当选”。
    (三)新区经济财政政策：“经济政策，应以发展国民经济，改善民生，增厚抗日供给，调剂各阶级经济关系，巩固统一战线为原则。”在经济政策中，除了一般的新民主主义经济的原则以外，对土地问题，规定“保持现状，既不再分土地，也不准收回已分出之土地，也不索取已被收回之土地”，“在双方自愿原则下的酌减租、息”。财务政策，规定“在于发展国民经济，增加财政收入，保证最低限度的必需之经费”，“取消苛杂，实行公平合理负担”，“统一财政，力求合理支配，反对自收自用”，“反对贫污浪费”等。
    (四)新区教育政策：“发展国民教育，提高人民文化政治水平，坚定抗战信心，发扬民主精神”。对原有教职员学生，“除个别通敌有据，或假借教育与学习为名，实际作特务工作者外，其余均不分党派、阶级关系，一律求得恢复原状”。“教职员学生，均有信仰结社之自由，但必须不是通敌的、破坏统一战线的、破坏他人信仰结社自由的。”“旧的教材课程，经审查不合抗战团结民主者，以教育说服的精神，取得学生教员之同意废除之。”同时，酌量增加一定的新课目，并准备新教材。
    (五)司法行政工作：司法工作的目的“在于保障人民民主自由与合法利益，巩固抗日后方”。“裁判的主要对象是汉奸及破坏抗日后方之土匪暴乱分子。”“对一般罪犯，应注重教育感化。”反对滥施逮捕刑讯。最终判决由边区高等法院核示①。
    这个行政工作方针的宗旨是争取群众，包括争取原国民党旧政权的公务员，以及学校教职员学生等，各党派、各阶级、阶层的群众，使他们完全拥护新的抗日民主政府，团结在政府的周围。
    4月12日，边区政府发出《对陇东分区今后工作的指示》，对新区行政工作的决定又作了十分重要的补充，强调在统一战线方面，“不仅顾到广大工农群众的关系，而最重要的是如何建立与知识分子、中产阶级、开明绅土与地主资本家等的正确关系。为此必须做到：1.在政权中、教育机关中有非党的左派革命分子，有无党派或有党派的开明绅士、地主、商人或知识分子等人员或当工作人员，这才符合于各阶级、各党派与无党派的统一战线。2.在新的政权下，虽然是我党占领导地位，但必须有其他抗日党派合法存在地位，有各阶级的人民存在，不是一经我们领导建立了新政权，而其他党派与其他阶级便都跑光了。3.在与上层分子接触时，应当不单是听到上层分子的呼声和要求，同时要注意到上层分子的呼声与要求对于广大下层群众的利益如何。在与下层群众接触时，就不仅听到下层群众的呼声与要求，同时要注意到这些呼声与要求对于上层分子的利益如何。……4.应有言论结社的自由，自然不是准许汉奸与特务分子的结社言论自由。但不能把一切有不满意的言论，有不好听的话，就用政权的力量去压服，因为压服的办法是最便当的，可是问题没有解决。”②
    6月7日，边区政府主席林伯渠、副主席高自立联名发出《关于新区建立统一战线模范政府致王维舟、朱开铨的复函》③。这个复函，稍作修改后，以《陕甘宁边区政府关于建立抗日统一战线的模范政权问题便函》(即“后字448号”)发给了新区各县。便函就新区建立抗日统一战线政权问题，补充了四个方面的问题：一、正式选举乡县两级参议会及长官，必须做好准备工作。所谓做好准备工作，“就是说那里的民众团体——工会、农会、青救、妇联都已相当的组织好，不是空架子。抗战动员问题、民众自身利益问题的解决，都已经有相当的成绩，已经产生了一些积极分子，广大民众对选举已有相当的兴趣”，即可进行选举。二、在正式选举乡县两级参议会以前，可召集分区一级的临时参议会，听取民众的意见，决定施政方针。临时参议员的产生，仿照孙中山的国民会议组织法，由现有的民众团体，按其群众基础的大小分配它推选出席的人数，同时可参照参议会组织条例，由专员公署聘请一部分议员，尤其是开明绅士，人数不要太多，也不能太少。临时参议会的议案一经通过，政府就得执行，不能随便更改。临时参议会可选出常务委员会，代理正式参议会职权，政府有事应同其磋商，并取得同意。到各县参议会正式成立时，临时参议会即行撤销。三、统一战线模范政府必须是：1.“切切实实的尊重人民的民主自由权利，不能随便妨害人民的言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙的自由，不能随便侵犯人民的利益，不能随便剥夺与限制人民身体的自由”。它是法制的政府，“只能要求人民遵守法令上规定的义务，不能强迫人民遵守超过法定以外的义务，只能依法剥夺人民的自由，不能非法剥夺或限制人民的自由”。2.“政府是全体人民的各革命阶级的，共产党及非共产党人员在政府工作都有同等的权力和义务，政府一切工作应共同知道、共同讨论、共同决定、共同分工去实行，做得好是大家的成绩，做坏了是大家的责任……应该互相尊重，互相勉励，互相原谅，‘风雨同舟、和衷共济’的做工作。在这一点上，在政府里的共产党人，应该负责任做模范。”3.清廉纯洁，“对于国家民族有利益的事，勇敢的努力的作，对于国家民族没有利益的事绝对不作。贪污腐化、损公利己、阳奉阴违、官僚主义、消极怠工应坚决反对。民主政府的工作人员应当是一文不苟，克己奉公，艰苦奋斗，言行一致。同时应当是脚踏实地的、说做就做的。做不到的不吹大炮。”4.“各种政策，应当根据各阶级的共同利害出发，凡是只对一阶级有利，而对另一阶级有害的便不能作为政策决定的根据。例如现在主张改善劳资与东佃关系，就是为的使工人农民都能生活，但又不能没收土地，这又是为的使地主也能生活，又如过去工人有更多的民主权利，地主资本家则完全剥夺其民主权利，现在则工人、农民、地主、资本家，都是平等的有权利。这就是表示各方面都是合作的、统一战线的。”④
    边区政府的这一系列的决定和指示，提出了对待原有公务员等的策略；决定在新区未正式选举以前召开临时参议会，确立施政方针；制定了建立统一战线模范政府的具体政策，并准备在条件成熟时，进行正式选举，成立正式的民选政府。它为在新区建立抗日民主政权奠定了理论的和政策的基础，指明了建设抗日统一战线的模范区的方向。
    ①  以上引文均见《陕甘宁边区政府关于新区行政工作之决定》，《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑第153—158页。
    ②  《陕甘宁边区政府对陇东分区今后工作的指示》，《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，第174—175页。
    ③  《林伯渠、高自立关于新区建立统一战线模范政府致王维舟、朱开铨的复函》，见《陕甘宁边区政府文化选编》第2辑，第274—277页。
    ④  《陕甘宁边区政府关于建立抗日统一战线的模范政权问题便函》，《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑第562—595页。