三 落实“三三制”的边区第二届参议会第一次会议

    
    边区第二届参议会第一次大会于1941年11月6日至21日在延安新建的参议会大礼堂召开。因为本届参议会在1944年又召开过一次全体大会，故这次我们称为“边区第二届参议会第一次大会”，在当时并没有第一次的称谓。
    出席这次大会的有正式参议员200余名，候补参议员16名，陕北著名的开明士绅，如米脂的李鼎铭、贺连城，绥德的安文钦，延安商会会长白振邦等出席了会议。回族同胞马生福阿訇、鲜维峻，蒙古族同胞那素滴勒盖，以及国际友人日本的申健、朝鲜的武亭、印度尼西亚的阿里阿汗、印度的巴素华等，也以参议员的身分出席了会议。
    6日，举行开幕典礼。毛泽东、朱德等中共中央的领导同志，以及晋西北行署主任续范亭，晋察冀、晋冀豫、胶东、鲁西、华中、苏北等各敌后抗日根据地的代表，国民党中央军委驻十八集团军的高级联络参谋陈宏谟、周励武、郭亚生等出席了开幕典礼。
    本届参议会的任务：首先是要检讨政府工作。第二，确定今后的大政方针。第三，改选政府和参议会领导机构。
    毛泽东在开幕典礼上发表了重要讲话。毛泽东说，“参议会的目的只有一个，就是要打倒日本帝国主义，建设新民主主义的中国，也就是革命的三民主义的中国。现在的中国不能有别的目的，只能有这个目的。”“陕甘宁边区所实行的是革命的三民主义。我们对于任何一个实际问题的解决，都没有超过革命的三民主义的范围。就目前来说，革命的三民主义中的民族主义，就是要打倒日本帝国主义；其民权主义和民生主义，就是要为全国一切抗日的人民谋利益，而不是只为一部分人谋利益。全国人民都要有人身自由的权利，参与政治的权利和保护财产的权利。全国人民都要有说话的机会，都要有衣穿，有饭吃，有事做，有书读，总之是要各得其所。”“中国共产党提出的各项政策，都是为着团结一切抗日的人民，顾及一切抗日的阶级，而特别是顾及农民、城市小资产阶级以及其他中间阶级的。共产党提出的使各界人民都有说话机会、都有事做、都有饭吃的政策，是真正的革命的三民主义政策。”“这是真正适合现在中国国情的政策；我们希望不但在陕甘宁边区实行，不但在敌后各抗日根据地实行，并且在全国也实行起来。”毛泽东在讲话中还特别强调了共产党员与党外人士之间的合作问题，指出：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。它的党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。只要社会上还有党存在，加入党的人总是少数，党外的人总是多数，所以党员总是要和党外的人合作，现在就应在参议会中好好实行起来。”①毛泽东的这个讲话，是这次参议会大会的工作方针。
    7日，召开预备会。会议首先选举参议会议长。高岗当选为议长，谢觉哉、李鼎铭当选为副议长。在陕北著名士绅李鼎铭当选为副议长后，发表了热情洋溢的就职演说。李鼎铭说，“我今年已61岁了，本来没有能力，加之衰病加交，十余年不出家门，综然有点思想，也是闭门造车，不能出门合辄。今天大家选举我，我觉得惭愧得很。但是既蒙选举，自当勉尽棉力。”李鼎铭夸赞共产党同党外人士实行民主合作的政策。他说，从共产党宣布的施政纲领和“三三制”就可以看出来，“把所有各党各派无党无派的都看成一家人，同力合作，干这抗战建国的事”。李鼎铭在讲话中提出，各党各派无党无派要“化除成见，互相信任，互相亲爱，有些不对处，只责备自己，不责备别人”，以加强团结；同时强调，抗战建国，离不开经济。他说，“处在生死存亡的时候，人人都应毁家输难，把中国救下来再说别的事。但是在这种状况之下，对于经济必须要有整个的计划，一方面开发资源，一方面避免浪费，称我们的力量，做我们的事，务使经济常有余入。”“若是我们没有整个的计划，常常入不敷出，处在经济压迫之下，将来政府与人民交困，前途的危险，何堪设想?”②对李鼎铭的就职演说，大家报以热烈的掌声。
    同时，会议选举产生了大会主席团。林伯渠、肖劲光、徐特立、白茜、那素滴勒盖、安文钦、范文澜、柳湜、张邦英、任绍亭、李丹生、马国潘、刘培甚、靳体元、贺连城、杨本荣、高岗、谢觉哉、李鼎铭等19人当选为大会主席团委员。
    会议还通过了大会议事规程和议事日程。
    这次预备会，为大会的顺利召开，准备了良好的条件。
    8、9两日，边区政府主席林伯渠作政府工作报告。报告共分三部分：第一部分，三年来边区的环境与内部发生的变化，总结了边区人民在粉碎日本帝国主义的进攻中，保卫了河防，保卫了边区，成为“西北的屏障”。同时，在“不明大义的人”对边区的军事与经济封锁中，“始终坚持着抗战的团结”，在边区实行了统一战线的政策，既坚持了抗战，又增进了人民的福利。第二部分，我们如何执行上届参议会所通过的边区施政纲领，分为实行民族主义、民权主义和民生主义三个方面，总结了边区政府自1939年1月边区第一届参议会以来的各项工作。第三部分，当前的中心工作与方针，阐明了边区政府今后的中心工作与方针，强调边区“正进行着新民主主义的建设，而且是已经建立起新民主主义的基础”。同时，它“处在战争的环境中，它需要用尽一切力量，来支持全国的抗战，而且还因为它直接受着战争的威胁”，在这样的情况和工作基础上，边区工作的任务：第一，边区政府的“一切努力应该是为了战争，为了保障战争中前线的胜利”；第二，“为了坚持抗战并争取战争的胜利，应该坚持与边区境外抗日党派友军及全体人民的团结，更应该团结边区内部各社会阶层，各抗日党派和各民族，并且要更加密切党政军民的关系”；第三，“保障部队物质供给和改善人民生活的中心一环是发展生产，繁荣贸易，大量运盐和稳定金融”；第四，“更加健全民主机构，发扬民主作风，提高人民参政热忱”；第五，“为了巩固和扩大抗日团结，为了提高我们的民主政治，不但要保障人民的人权，保障人民的言论、集会、结社、居住、迁徙与信仰的自由，而且要更完备的保障人民的财权”；第六，“普及国民教育，消灭文盲，提高人民的民族精神与生活知识”；第七，提高政府的工作效率，改善政府的工作作风和方式。报告最后说，“独立、自由、幸福的三民主义的新中国，亦即新民主主义的共和国，已经在陕甘宁边区安放下第一块基石。我们应继续完成此伟大的建筑。为了它，必须驱逐日本帝国主义出中国，同时也只有彻底战胜日本帝国主义，才有基地建立我们的独立、自由、幸福的新中国。”③报告受到了大会的热烈欢迎。
    在林伯渠作政府工作报告以后，边区政府各厅处长和八路军后方留守处主任肖劲光，就边区政治、军事、经济和文化建设事业作了补充报告。经过大会讨论以后，大会于11月17日通过了《关于政府工作报告的总决议》。决议在充分肯定边区政府三年以来的工作成就以后，还指出了各项工作中存在的缺点，如各级的民主制度和保障人民人权财权的工作与秩序还不够正规化；税收制度还不够健全；个别地方负担的分配还未充分合理；工作方式上的强迫命令、自流主义与自由主义，还在某些地方和干部中存在着；个别不称职或渎职的干部，尚未受到应有的制裁；经济和文化建设还需要更有计划有中心的进行，等等。决议责成边区政府依照参议会“已经采纳的中共边区中央局所提施政纲领及政府工作报告中所提今后工作方针，切实纠正上述缺点，以彻底完成保卫边区，保卫西北，保卫全中国和驱逐日本帝国主义出中国的神圣任务”④。
    大会的中心议题之一是讨论并决定是否接受由中共中央西北局提出的“五一”施政纲领为边区政府的施政纲领。“五一”施政纲领在边区公布以后，受到边区群众的热烈欢迎和拥护，也在各敌后抗日根据地受到群众的欢迎，并受到全国各界人士的普遍好评。但它还只是中国共产党的施政纲领，还不能说是边区政府的施政纲领。只有经参议会的认可，才能以法制的形式成为边区政府的施政纲领。
    在大会正式讨论“五一”施政纲领以前，15日，中共中央西北局书记高岗就“五一”施政纲领作了解释。高岗指出，“五一”施政纲领的基本精神，就是“团结、抗战、救中国”。“在国家民族危难，要是全国各党派，各阶级，各阶层，各民族团结得好就有出路，如果分裂就没有出路。”“七七”卢沟桥事变以来，全国各党各派各民族团结起来，已坚持了五年的抗战，奠定了民族解放的基础。所以，我们的施政纲领开头就主张“团结、抗战”。在中国的大部分地区，至今还是半封建的殖民地半殖民地，因此，“中国现阶段的革命，既不是无产阶级进行社会主义革命，也不是某一阶级某一党派的独裁，而是实行真正的民主，大家来赶跑日本，大家来治理国家。”高岗强调，中国共产党提出这个政施纲领，不是为了宣传，“更重要的是要坚决贯彻这个纲领。”而保证施政纲领实现的根本方法是“首先就要保证政权三三制”。“我们要彻底的实现团结抗战，要真正的实现施政纲领，就要作到政权三三制，要大家都来参加政权，而不是一意孤行，把持包办。”“为要保证实现施政纲领，还要保证各级参议会确实成为一个有力的机关而不是请客吃饭的摆设。它是超乎政府之上的机关，它有选举、罢免、创制、复决之权”，“还有检查监督政府的权利”。高岗还就施政纲领中的一些具体政策作了解释，最后提议：“我现在正式向大家提出这个加紧团结的纲领，请全体参议员讨论，希望大家能够通过它作为全边区政府与人民共同奋斗的方针。”⑤
    经过讨论，17日，大会正式通过接受“五一”施政纲领为边区施政纲领的决议。决议全文如下：“本会同人听了中共中央西北局代表高岗先生的报告，并详细研究了中共陕甘宁边区中央局所提出的施政纲领之后，一致认为该纲领不但适合于边区的需要，而且完全符合于中国的国情，是唯一正确的边区施政方针，也是团结抗战以救中国的良策。因此，本会全部接受，作为政府今后的施政纲领，并责成政府督导全边区人民切实执行之。”⑥“五一”施政纲领，经边区参议会讨论并接受以后，就不再是共产党一党的施政纲领，而成为全边区各党各派无党无派各阶级阶层人民的共同纲领，边区的正式法规。在当时的历史条件下，这个施政纲领，在边区是具有“宪法”性质的基本法规。
    从13日起，大会讨论了由单行法规委员会修改或新起草的九件单行法规，即《陕甘宁边区保障人权财权条例》、《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》、《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》、《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》、《陕甘宁边区各乡市政府组织条例》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区各级参议会选举条例》、《陕甘宁边区战时动员壮丁与牲口条例》和《陕甘宁边区参议会会议规程》等。
    17日，边区参议会通过了上述条例。
    上述条例的修订和制订，对于进一步完善边区的法制建设具有重大意义，尤其是《陕甘宁边区保障人权财权条例》(以下简称“人权条例”)不仅在抗日民主根据地史上首创了用法律形式保障人权的历史，而且在中国人民民主法律建设史上揭开了用法律保障人权的新篇章。在“人权条例”制定和实施以前，不仅政府部门的工作人员法制观念淡薄，侵犯群众利益，甚至绑人、押人，就是司法干部对于保障人权的法制观念也极差，动辄绑人、押人、刑讯逼供，以致错判和冤枉好人，侵犯人权。边区从切实保障人民的各项民主自由和人身权利，以“不受非法之侵害为目的”制定了“人权条例”。
    “人权条例”确立了人权的含义和保障人权的范周。所谓人权，就是抗日人民的各种政治自由和平等的民主权利，而最主要的是人身自由的权利。“人权条例”规定：“边区一切抗日人民不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想信仰之自由，并享有平等之民主权利。”(第二条)“保障边区一切抗日人民的私有财产权及依法之使用及收益自由权(包括土地房屋债权及一切资财)。”(第三条)“在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地权。在土地未经分配区域，保证地主的土地所有权及债主的债权。”(第四条)“租佃及债权债务双方，须遵照政府法令实行减租减息和交租交息，一切租佃债约的缔结，须依双方自愿。”(第五条)“边区人民之财产、住宅，除因公益有特别法令规定外，任何机关部队团体不得非法征收、查封、侵入或搜捕。”(第六条)这些条款规定了保障人权财权的范周。同时，“人权条例”还规定了如何保障人权，如规定“除司法机关及公安机关依法执行其职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问处罚”；“人民利益如受损害时有用任何方式控告任何公务人员非法行为之权”；“司法机关或公安机关逮捕人犯，应有充分证据，依法定手续执行”；不得非法侵入、搜查任何人的住宅；司法机关接受人犯应于24小时内侦讯；对人犯不准侮辱人格、殴打及刑讯逼供，或强迫自首，等等⑦。
    大会从13日起，穿插审理参议员提出的各种提案。大会共收到各类提案400余件，经分类合并审理，于18、19、20日共通过正式提案112件，其中军事提案13件、政法提案35件、财政提案12件、文教提案35件、经建提案6件、特种提案11件，交政府和有关部门执行或办理⑧。
    大会于20日举行选举。首先选举边区政府主席。选举结果林伯渠当选为边区政府主席。参议员们为边区参议会副议长李鼎铭在会议期间的工作精神所感动，又选举李鼎铭为边区政府副主席。其次，选举边区政府委员会委员，选举结果：高自立、南汉宸、肖劲光、贺连城、刘景范、马明方、柳湜、霍子乐、那素滴勒盖(蒙古族)、毕光斗、肖筱梅、高步范、杨正甲、马生福(回族)、高崇珊、徐特立等16人当选为边区政府委员会委员。但在18名(包括边区政府正、副主席)政府委员中，有共产党员7名(林伯渠、高自立、南汉宸、肖劲光、刘景范、马明方和徐特立)超过“三三制”的要求。其时，共产党员徐特立当即声明，请求“退出”，得到大会的赞赏和同意，依次(按得票的多少)由非党人士白文焕递补。
    大会选举雷经天为边区高等法院院长。
    21日，大会选举边区参议会常驻议员。鉴于李鼎铭已当选为边区政府副主席。依法不能由一个人同时兼任边区政府副主席和边区参议会副议长，根据李鼎铭的意愿和大会表决结果，李鼎铭留任边区政府副主席一职。另选边区参议会副议长。选举结果，安文钦当选为边区参议会副议长，李丹生、乔松山、任绍亭、王锡成、刘培基、崔田夫当选为边区参议会常驻议员，加上正副议长(高岗、安文钦、谢觉哉)9名常驻议员中，共产党员只占三分之一(高岗、谢觉哉和崔田夫)，符合“三三制”要求。
    大会最后通过宣言和《致国民政府林主席蒋委员长电》、《致全国电》、《致中共中央委员会电》、《致各党派人士电》、《致八路军新四军电》和《致边区留守兵团保安队电》等。
    会议在高岗致闭幕词以后，胜利闭幕。
    这次会议取得了重大的成功：第一，总结了第一届参议会以来政府工作的经验教训，确定政府今后工作的方针；第二，全体一致接受由中共中央西北局提出的“五一”施政纲领，并依据“五一”施政纲领的原则，修正和制定了有利于团结抗战的条例和决议；第三，改选了参议会和政府领导机构，初步实现了“三三制”原则。
    这次会议的显著特点是民主和团结。大会真正发扬了民主精神。在会上，各阶级、阶层，各党派，各民族“以无拘束，无成见，无强制，无私情的精神，批评了政府的工作，指出了政府工作中的许多缺点”；以“完全无记名的投票选举，其中没有丝毫包办或限制”选出了参议会的领导机构和政府的领导成员。出席这次参议会的参议员，就党派来说：有国民党员，共产党员，有救国会派，有青红帮人士，有无党无派人士；就阶级、阶层来说：有地主，有农民，有工人，有商人，有学生，有兵士，有海外华侨；就民族来说：有汉人，有蒙古人，有回民，还有印度、朝鲜、印尼等国际友邦人士；就信仰来说：有共产主义者、有三民主义者，有天主教徒，有回教徒，有佛教徒等；就性别年龄来说：有男人，也有女人，有青年，也有老年。然而，不管在党派、阶级、民族、信仰、性别、年龄上多么复杂多么不同，大家在抗战和民主的基础上紧密地团结在一起，为把边区建设成为抗日民主根据地，为打倒日本帝国主义，争取中华民族的解放而共同奋斗。
    ①  《在陕甘宁边区参议会的演说》，《毛泽东著作选读》(上)，人民出版社1986年版第481—484页。
    ②  《李鼎铭副议长就职演说》，《陕甘宁边区参议会》第241—242页。
    ③  林伯渠：《在边区第二届参议会上作的政府工作报告》，《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，档案出版社1988年版第257—277。
    ④  《陕甘宁边区第二届参议会对边区政府工作报告的总决议》，《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑第277—278页。
    ⑤  高岗：《关于“五一”施政纲领的解释》，《陕甘宁边区参议会》中共中央党校科研办1985年编第267—271页。
    ⑥  《通过施政纲领决议案》，《陕甘宁边区参议会》第272页。
    ⑦  《陕甘宁边区保障人权财权条例》，《陕甘宁边区参议会》第276—278页。
    ⑧  详见《陕甘宁边区第二届参议会第一次大会提案汇录》，《陕甘宁边区参议会》第306—350页。