二、陕甘宁苏维埃政权更名改制的准备

    
    西安事变的和平解决，为国共两党第二次合作及其谈判打开了通途。1937年2月10日，中共中央在给国民党五届三中全会的电报中，提出“苏维埃政府改名为中华民国特区政府”、“直接受南京中央政府之指导”的承诺。随后，中共即有步骤地进行陕甘宁苏区的更名改制的准备工作。所谓更名，就是将中华苏维埃共和国中央政府西北办事处改为陕甘宁边区政府；所谓改制，就是将工农民主制改为民主共和国制。
    从1937年2月到9月，中共中央派出周恩来、博古、叶剑英等为代表，到西安、杭州、庐山、南京等地，就苏区改制后的名称、辖区和行政长官人选等问题，与国民党的代表进行谈判，并要求国民党发表公开文件承认更名改制后陕甘宁边区的合法地位。3月8日，双方代表意见趋于一致：红军在陕甘宁的驻地改为“陕甘宁行政区，其行政人员经民选推荐，由国民政府委任”。但顾祝同在向蒋介石上报由周恩来起草经双方同意的书面条文时，将“陕甘宁行政区”改为分属陕、甘、宁三省的“地方行政区”，并称此为中共代表单方面所提出。3月下旬，周恩来对蒋介石表示：陕甘宁边区为整个区域，不能分割。蒋介石称：陕甘宁行政区可以是整个的，由中共推荐南京方面的人任正职，中共派人任副职。5月25日，中共中央提出，陕甘宁边区政府委员由九人组成，中共方面是林伯渠、张国焘、博古、徐特立、董必武、郭洪涛、高岗；南京方面是张冲、杜斌丞。由于双方谈判意见分歧较大，未能达成一致意见，后来在上海、庐山继续谈判。
    在中共中央派代表与国民党政府进行谈判的同时，中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处也着手进行苏维埃政权向特区政府职能的转变工作。1937年2月24日，中共中央政治局常委决定，由林伯渠主持中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处的工作，开始筹备苏区的更名改制工作。
    4月5日是清明节。国共两党派代表林伯渠、张继和顾祝同共祭了轩辕黄帝陵。黄帝陵位于陕西中部县(1944年改名为黄陵县)桥山，是中华民族先祖的象征，代表了中华民族优秀的历史文化和坚强不屈的精神。林伯渠宣读了毛泽东撰写的祭文，文曰：“东等不才，剑屦俱奋，万里崎岖，为国效命。频年苦斗，备历险夷，匈奴未灭，何以家为。各党各界，团结坚固，不论军民，不分贫富。民族阵线，救国良方，四万万众，坚决抵抗。民主共和，改革内政，亿兆一心，战则必胜。还我河山，卫我国权，此物此志，永矢勿谖。”祭奠后，国共两党代表进行了交谈，一致认为凡我黄帝子孙都应亲密团结，以御外侮。
    为了有效适应苏区政权由苏维埃政府转变向特区政府的过渡，苏维埃政府彻底转变原有的政策及工作的方法，要把苏区切实创建成为全国抗日民主的模范区。4月下旬，西北办事处成立了分别由蔡树藩、谢觉哉、徐特立、蔡子伟负责的选举法、政府系统组织法、文化建设计划、经济建设计划等四个专门委员会，负责有关条例和计划的起草工作。5月12日，西北办事处行政会议正式通过由特区行政组织法起草委员会拟定的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，开始使用“陕甘宁边区”的名称，并正式把边区的政治制度确定为民主共和国的政治制度。
    《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》规定，在陕甘宁边区实行最适合于抗战的彻底的民主制度——议会民主制。各级议会议员，由选民直接选举，当选民认为所选代表不称职时，可随时撤回或改选。议会为边区的权力机关，有以下职权：(一)选举行政长官；(二)批准预算；(三)创制或批准各项建设计划；(四)决定征收各地方性的捐税及发行地方公债；(五)议决边区内的单行法律；(六)召回所选出之行政长官；(七)下级议会议决案，不得与上级议会议决案冲突。边区和县议会闭会时，设常驻议员代行职权。常驻议员由各该议会选举。边区各级行政长官——乡长、区长、县长、边区主席，由各级议员选举；边区法院院长，由边区议会选举；边区长官的俸给，不得比熟练劳动者的所得为多；边区政府各厅长的任命，须经过边区议会的同意；各级政府直接对各级议会负责；边区政府设秘书处、建设厅、农工厅、教育厅、财政厅、民政厅、保安司令、法院、审计处，边区政府组织主席团，各厅组织委员会，厅长为当然主任；边区政府与县政府之间，设行政专员公署为传达并督察的机关。《纲要》还明确规定：“少数民族(蒙、回)有自由组织自治政府及加入或退出边区政府之权，边区议会内设少数民族委员会，保护少数民族的特殊利益。”①
    ①1937年5月23日《新中华报》。