陕甘宁边区民主政治的实施及其特点
李云峰
抗日战争时期，陕甘宁边区在十分困难险恶的环境条件下，进行了各项卓有成效的建设，为争取抗战胜利作出了巨大的贡献。其根本原因就在于实行了彻底的民主政治，巩固并加强了各抗日阶层的团结与合作，充分发挥了广大人民当家作主的责任感和积极性。研究、总结边区民主政治的经验，对于我们今天完善和发展社会主义的民主制度，促进四个现代化建设，无疑是有益的。
一
陕甘宁边区曾是中国政治上最落后最黑暗的地区之一。由于数千年封建专制主义的统治，向来缺乏民主传统。历史上纵然出现过一些民主思想的萌芽，也都被陈陈相因、盘根错节的专制政治所窒息、所扼杀。孙中山先生领导的辛亥革命推翻了封建帝制，创立了中华民国，但很快被北洋军阀篡夺了。陕甘宁边区人民从未嗅到所谓民国有什么新的气味，社会状况依然如故。当时地方军阀也曾在边区各县搞过几次“选举”，然而那只不过是借选举以夺利，假民意以营私，给腐朽黑暗的政治加上一块遮羞布而已。对此，有人沉痛而悲愤地赋诗道：“国家遴选做唐虞，公选公民近代无，本是贤良登进路，翻为鬼蜮纵横途!”①
第二次国内革命战争时期，边区人民在中国共产党的领导下，不仅创造了陕甘宁苏区，而且在苏区扫荡了压在他们头上的旧政权，建立起自己的新政权——苏维埃政府和工农民主制度，实行了多方面的民主改革。民主政治的曙光，第一次照到了黄土高原这块偏僻的地区。
陕甘宁边区的前身就是陕甘宁苏区，边区在抗日时期的人民民主制度是由苏维埃工农民主制度演变和发展而来的。由于日本帝国主义侵华行动的不断扩大和国内阶级关系的变化，为了团结全民族共同对敌，中国共产党适时确定了建立广泛的抗日民族统一战线的新政策。1937年2月，共产党又在给国民党三中全会电中宣布取消两个政权对立的政策，把工农政府改为中华民国特区政府，接受南京国民政府之指导，并在特区内实施普遍的彻底的民主制度。1937年9月，根据国共两党代表谈判结果，陕甘宁边区政府正式宣告成立，苏维埃工农民主制也随之改为抗日人民民主制。
苏维埃工农民主制与抗日人民民主制，同是半殖民地半封建社会条件下资产阶级民主革命阶段的产物，同属新式的资产阶级民主政治亦即新民主主义的政治。正如毛泽东所说：“工农民主共和国的口号，不是违背资产阶级民主革命任务的，而是坚决执行资产阶级民主革命任务的。我们在实际斗争中没有一项政策不适合这种任务。我们的政策，包括没收地主土地和实行八小时工作制在内，并没有超出资本主义范畴内私有财产的界限以外，并没有实行社会主义。”②
显而易见，陕甘宁边区由苏维埃工农民主制演变为抗日人民民主制，是历史发展的要求，是时局变动的需要，是广大人民的愿望。这种演变既符合整个中华民族的利益，当然也符合占人口绝大多数的工农基本群众的利益，因此是完全正确的。
那么，陕甘宁边区的抗日人民民主制与苏维埃工农民主制的具体区别何在呢?
首先，从政权的组织形式上看：(1)苏维埃政权机关分中央、省、县、区、乡市(不属中央和省直属的市)五级，包括各级工农兵苏维埃代表大会(乡为苏维埃大会)和各级政府(即各级执行委员会)。而边区的政权机关分三级，包括边区、县、乡市(相当于区或乡的市)三级参议会和政府委员会，另有两种不属一级政权而是起承上启下作用的机关，一是在偏远地区设立的分区专员公署，代表边区政府督察指导该分区各县的行政事宜；一是区公署，代表县政府督察指导该区各乡的行政事宜。此外，边区政府在名义上属国民政府行政院所辖，等于省一级的行政机关。(2)苏维埃制的最高政权机关为各级苏维埃代表大会(乡为苏维埃大会)，大会闭幕后，最高政权机关为各级苏维埃执行委员会(乡市为苏维埃代表会议)。而边区的最高政权机关为边区、县、乡市三级参议会，参议会闭幕后，最高政权机关为三级政府，边区、县参议会仍设常驻委员会，仍有监督检查和帮助政府工作的权力。(3)各级苏维埃的代表是按级递选的：乡苏维埃大会和乡市苏维埃代表会议选出区苏维埃代表，区代表大会选出县苏维埃代表，县代表大会选出省苏维埃代表，省代表大会选出全国苏维埃代表，其形式有点象宝塔。而边区各级参议会参议员则是由选民直接选举的。(4)各级苏维埃政府均由各该级苏维埃代表大会选举产生。而在边区，除了边区、县、乡市三级政府分别由各该级参议会选举外，分区专员和区长均由上级机关委任。(5)各级苏维埃代表大会闭幕后，职责就完成了。而在边区，县与边区两级参议会则与政府并列，此点与西方资本主义国家相同。
其次，就内容来说，抗日人民民主制与苏维埃制的不同之处有：(1)苏维埃制是工农民主专政，全部政权属于工人、农民、红军兵士及其他劳苦民众，剥夺一切剥削阶级(包括地主、富农、资本家等)的选举权、被选举权和其他政治权利。而在边区，则除汉奸卖国贼及依法被褫夺公民权者外，都是边区的公民。(2)苏维埃制“兼有议会主义与直接民权之长”，人民选举的代表机关，同时有立法及行政之权，而在边区，除乡市采取立法与行政合一制外，县与边区级则是立法机关与行政机关并列。(3)苏维埃的选举是有限制的，而在边区则是普遍的；苏维埃的选举是不完全平等的(如规定工人及其家属13人选代表1名，农民及贫民50人选举代表1名)，而在边区则是完全平等的。
二
无论是民主政治，抑或是与之相对立的专制政治、官僚政治，都主要涉及到国家的政治制度，尤其是政权问题。政权来自谁，属于谁，为了谁，由谁当家作主，则是衡量一个国家(或地区)是否民主或民主类型的主要标志。因此，要认识陕甘宁边区民主政治的具体内容和特点，就必须着重了解边区普选制的实施情况。
如前所述，边区的政权机关分为边区、县、乡市三级参议会和政府委员会。三级参议会由人民直接选举的参议员组成，它不是单纯咨询与建议的机关，而是各级政权的最高权力机关，有创制权、复决权和对于政府行政人员的选举、罢免之权，总之，它拥有决定一切重大问题的权力。正因为如此，所以各级政权机构组成人员的选举，就成为边区民主政治的一件大事。
依据抗日民族统一战线的总政策，陕甘宁边区在1937年即制定了第一个选举条例③，确立了普遍、直接、平等、无记名投票的民主选举制度，并破天荒地开展了乡、区、县人民普选运动。1939年1月召开第一届边区参议会，通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、12项重要提案及6项边区单行法规。在这个制度的基础之上，1941年进行了第二次普选，同年11月召开第二届边区参议会，通过了著名的《陕甘宁边区施政纲要》和一系列保障人民民主权利、有利于团结抗战的决议、条例和提案。就这样，陕甘宁边区人民亲手创造了自下而上的人民民主政权，在共同的纲领之下，为着同一个目的，即为着打倒日本法西斯和建设边区而奋斗。
陕甘宁边区的选举，是边区各阶层人民直接参加并真正体现了民意的选举。
第一，真正贯彻了普遍、直接、平等、无记名投票的选举原则
边区的选举是普遍的。边区选举条例规定：除了汉奸卖国贼、依法被剥夺公民权的罪犯及精神病患者外，“凡居住边区境内的人民，年满十八岁，不分阶级、党派、职业、男女、宗教、民族、财产和文化程度的差别，都有选举权和被选举权。”
边区的选举是直接的，即各级参议员均由选民直接选举产生。其办法是：每20人至60人的居民小组(最初选举单位是行政村或街道，后改为居民小组)，得选乡市参议员1名；每达居民400至800人，得选县参议员1名，每达居民8000人，得选边区参议员1名。
边区的选举又是完全平等的。这就是说，任何一个选民，都只能有一票选举权，其效力相同；同时在选举的人数比例上，都没有差别。当然，这里所说的平等，也包括男女平等和民族平等在内。从民族关系看，边区的选举条例不仅规定蒙、回等少数民族有与汉族一样的平等权利，而且给予特殊照顾，如规定：少数民族得以各级参议会所在的地区为选举单位，单独进行民族选举；不受选举区域的限制；如果少数民族不足法定人数，而已达乡市选举人数1／5，县市选举人数1／5，边区选举人数1／8(1944年改为1／10)，亦可单独进行民族选举，选出各级参议员1名。这样，在各级参议会中，都有了蒙、回等少数民族自己的代表。
为了使选民能够按照自己的意愿进行无拘无束的选举，边区采取无记名投票的办法。在投票的方式上，边区有许多创造，如识字多的人采用写票法，识字不多的人采用画圈法、画杠法、画点法，不识字的人则采取投豆法、燃香烙洞法；对于因路远、离不开生产岗位，或年老有病而不能赴会的人，又特地采用背箱法，即由选举委员会成员背上箱子挨户送票收票。这种种方式，都是因时因地因人因习惯的不同而灵活运用。
第二，切实保障人民提候选人和参加竞选以及投票的自由
提出候选人和进行竞选，是边区选举运动的重要环节。如果人民没有按照自己的心愿提候选人和参加竞选的自由，民主选举势必流于形式。因此，边区选举条例规定：“各抗日政党，各抗日群众团体，可提出候选名单及竞选政纲，进行竞选活动，在不妨害选举秩序下不得加以干涉或阻止。”同时，对于那些没有参加任何党派或群众团体的人(这种人在边区是极少的)，还规定一定数量的选民的联署，也可以提出候选人参加竞选。这个规定主要是指边区参议员和县参议员的选举而言的，至于乡市参议员的候选人，一般都由居民小组提出(起初规定1人提名，10人附议，即可列入候选名单，后取消10人附议的限制)。
在竞选活动中，候选人为了争取当选，他们就要向人民介绍自己的履历、工作情况和施政主张，以便于人民了解、判断。有的组织或单位，还为其候选人印发竞选传单，成立竞选宣传队。
1941年第二次普选中，边区到处掀起了热烈的竞选浪潮。9月29日，延安市南区在市商会召开选举大会，选举市参议员。到会的选民有5200余名，还有1000多观众。当大会主席团谢觉哉报告过开会意义后，15名候选人相继登上讲台，发表竞选演说。在粮食局工作的女青年贺茵，在竞选演说中说，如果选了她，她不仅能代表女同志的利益，而且也能代表男同志的利益。竞选演说完毕，主席团宣布由15名候选人中选出4名市参议员。投票的结果，共产党员马小云和无党派的贺茵、王雨相、秦炎以多数票当选。
除了城市外，农村里的竞选活动也搞得热气腾腾，有声有色。在绥德县第四保(后改乡)的选民大会上，每个候选人都争先恐后地站出来作竞选发言。一个农民的口齿虽然不大流利，可是话却简要实在，他说：“我没念过书，也解不下多少大道理，但我做事厚道、公平。”还有一名妇女竞选时说：“妇女受压迫，如果大家选了我，我一定替妇女办事。”一个妇女团体的候选人张情文，根据该乡妇女迫切需要解决的问题，提出了八条施政意见，不仅当场得到全体女选民的拥护，同时也博得了大多数男选民的热烈欢迎。
选举既然关系到新政权的建设问题，就不可避免的会有斗争。隐藏在边区的汉奸、特务，一方面散布流言蜚语，破坏人民的选举情绪，另方面又指使他们的爪牙、帮手，千方百计地往新政权里钻。但是在觉悟了的边区人民面前，敌人的阴谋活动都遭到无情的打击。
为了切实保障人民提候选人、参加竞选以及投票的自由，边区选举条例规定：凡以威胁利诱等舞弊手段妨害选举自由者，公民有权向司法机关告发，将其提交法院依法惩处。选举条例还规定：一切选举经费，均由边区政府财政厅支付。这就不仅从法律上，而且也从物质上切实保障了人民的自由选举权利。
当人民认识到选举的重大意义的时候，当人民的选举自由得到可靠保障的时候，他们参加选举的积极热烈，对于人选的关心慎重，真是世所罕见。据统计，全边区第一次普选，参加选举的选民平均达到70％以上；而第二次普选，则平均达到85％。绥德的四十里铺，平时开选民大会，能到80—90％，但当投票选举的时候，谁也不放弃自己的权利，100％都到了。
第三，通过选举，认真实行了对政府工作的检查改进和政府工作人员的更新
与历来骑在人民头上作威作福的旧政府相反，陕甘宁边区的政府则是人民自己的政府，是民主的政府。因此，人民就有权监督、检查政府的工作，提出批评和改进意见，罢免一切渎职或不称职的人员。而政府也应该和必须接受人民的检查和批评，进一步把工作做好。假若没有这一项，那么所谓民主选举，仍不过是官样文章，走走过场而已。所以，认真检查政府工作，就成了搞好选举的关键。
在边区各级选举会议中，政府负责人都到会报告政府工作，有的报告还印成小册子，或者公诸报端。报告要求简明具体，实事求是，既说明做了哪些工作，还要检讨存在的缺点错误及其原因，进行自我批评。政府报告工作时，选民均能细心倾听，报告以后，即展开质问、讨论、批评、建议。在边区第一次普选工作中，安塞四区一乡，蟠龙区一、三、五乡的工作，都受到选民的严厉批评；反之，延安北一区的工作报告，则得到选民的热烈称赞。
其次，在各级选举会议中，一般均有提案。检查政府工作时人民提出许多建设性的意见，这些意见，经过综合归纳，成为提案，由参议员提交大会讨论。提案一经通过，即变成对政府的指示，责成政府加以贯彻。据统计，在1939年各级政权改选中，全边区各乡一共有5000多件提案，归纳起来有几十个问题。在第二届边区参议会第一次会议上，仅通过的提案即达380多件。
再次，通过检查政府工作，识别了政府工作人员的品质和能力，从而便于将渎职或不称职的人员淘汰掉，将德才兼备的人才选出来。如在边区第二次普选中，绥德县旧乡政府人员落选者达1001人；同宜耀三区区长王建清因生活腐化，官僚习气严重，被参议会通过决议撤职查办。
陕甘宁边区普选制的实施，充分表明了边区政权与人民血肉相连、鱼水相依的关系：边区的政权来自人民，属于人民，由人民当家作主；而边区人民也只有在这样的政权领导之下，才能真正获得当家作主的权利。这就是边区人民之所以不遗余力、竭诚拥护这个政权的原因，这就是这个政权之所以基础深厚、坚不可摧与力量无穷的原因。
三
众所周知，以蒋介石国民党为代表的政权，是极少数大地主大资产阶级专政的政权。与此相反，中国共产党所领导的陕甘宁边区的政权，则是一切赞成抗日赞成民主的人民的政权，是几个革命阶级联合起来的民主专政。为了保证边区政权的这种统一战线性质，并推动全国的民主改革，中国共产党创造性地提出了“三三制”原则。这是进一步加强边区和其他敌后抗日根据地政权建设的重要措施，也是边区民主政治的又一个显著特点。
1940年3月，毛泽东在为中共中央起草的《抗日根据地的政权问题》的党内指示中，首次提出了“三三制”原则，并在以后多次加以阐明和强调。所谓“三三制”原则，即在各抗日根据地政权机构的人员组成上，“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。”④从1940年春开始，“三三制”原则逐步在边区部分地区实施，到1941年边区第二次普选中得以全面贯彻和落实。此后不久，中共西北中央局又将这一原则写进《陕甘宁边区施政纲领》。
如前所述，从1937年抗战开始，边区各级政权机关已经吸收了一部分党外人士参加，为什么共产党还要主动地提出“三三制”来限制自己党员的名额呢?这样做会不会削弱党的领导呢?第一，就边区实际来说，共产党是一个处于主导地位的政党，具有优势力量，而其他党派的力量则很微弱。共产党如果不限制自己，就势必在政权机关中占绝大比重。这种情况，一方面说明人民对共产党的无比信任和拥护，另一方面也很容易脱离群众，产生包办独断的弊病。第二，共产党在边区所实行的一切政策，都是要照顾各阶层人民的利益的，但政策的制定、修改和贯彻执行离不开人。如果共产党员在政权机关中占绝对的多数，就很可能使党外人士不敢大胆发表意见，不敢放手办事情。这样，表面上虽然一团和气，实际上仍各有所怀，貌合神离；决议尽管通过了，却很难变为广大人民的主张和行动。第三，鉴于党外人士提出了各种不同的意见和要求，共产党员要党外人士接受党的政策，信仰党，他们就不能不时刻记住自己是个党员，不能不认真深入地去研究和掌握党的政策，不能不仔细地倾听党外人士的意见和要求，不能不耐心地去做宣传解释工作，从而处处起模范带头作用。因此，“三三制”是培养和提高共产党员组织观念、群众观点、民主作风的有力措施。第四，从党委和政权机关的关系看，如果共产党在政权机关中占绝大多数，极容易形成党政不分、以党代政的局面。这样，一方面参议会和政府不能发挥其各自的职能，另方面党委忙于日常的政务，结果就放松了政治思想上的领导。反之，如果党外人士占多数，党就不能代政，党委也就不能不在了解情况和掌握政策上多用心思，不能不考虑通过政治上思想上的领导去争取大多数，以实现党的主张。而政权机关也就不能不建立各自的独立工作，发挥各自的创造精神。所以“三三制”又是加强党在政治上思想上领导的有力措施。
由此可知，实行“三三制”，限制共产党员在政权机关中所占的比例，虽然不符合一般的抽象的民主原则，但实际上却保证了真正的民主。它不仅有利于团结各抗日党派各抗日阶级共同为抗战建国的胜利贡献力量，而且有利于党的各项方针政策的贯彻执行；不仅没有削弱党的领导，反而有助于加强党的领导。正如毛泽东所说：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”⑤
为了保证“三三制”原则的贯彻，共产党各级组织在提候选人时，不只提自己的党员，同时也提其他抗日党派和无党派人士，并为他们提供条件，帮助他们竞选。如在延安，共产党的印刷厂为国民党肤施县党部印刷传单，赞助他们竞选。
由于共产党员最忠实于人民利益，在工作中积极肯干，克己奉公，廉洁自持，因此，虽然共产党在布置竞选的时候严格限制自己候选人的数目，但选举的结果仍有不少地方超过了1／3的比例。遇到这种情况，共产党即采取补救措施，一是让自己的党员申请退出，二是酌量聘请某些落选的非党参议员。如边区第二次普选后，曲子县有15名共产党参议员、两名共产党政府委员分别申请退出县参议会和政府；延安县有16名共产党参议员申请辞职，均由党外人士补任。特别是在第二届边区参议会选举边区政府时，按“三三制”规定，18名政府委员中，共产党员只能占6名，结果选了7名，于是老革命家徐特立自动退出，另补选了1名无党派人士。
“三三制”原则的贯彻，充分说明了共产党人同党外人士团结合作的诚意，充分体现了共产党人的博大胸怀和恢宏气度，极大地提高了中国共产党和边区政权在党外人士和各阶层人民中的威望。
总之，陕甘宁边区的民主政治，不是空洞的、表面的、流于形式的东西，而是看得见的、摸得着的、实实在在的事情。在中国共产党的正确领导下，边区各阶层人民一方面创造了自己的政权，另一方面又在这个政权的组织下享受着广泛的民主和自由，亲手开辟争取抗战胜利和自己美好生活的道路。政权来自人民，属于人民，由人民当家作主，而施政又无一不是为了人民。民主精神不仅充分地体现在边区的政权建设上，而且渗透了边区政治、经济、军事、文化等各个领域和人民生活的一切方面，从而造成了上下一致、团结合作、充满活力、朝气蓬勃的新局面，使边区成为中国抗战、团结、进步的旗帜，成为模范的抗日根据地，成为举世闻名的民主圣地。
(本文原载《西北大学学报》1986年第3期；1987年《历史学年鉴》和《党史资料通讯》1987年第1期摘要介绍)
①1942年3月28日《解放日报》；诗作者为延川士绅、前清拔贡李丹生。
②《中国共产党在抗日时期的任务》，《毛泽东选集》第1卷，第257页。
③林伯渠：《陕甘宁边区政府对边区第一届参议会的工作报告》，《陕甘宁边区参议会文献汇编》，第14页。
④《目前抗日统一战线中的策略问题》，《毛泽东选集》第2卷，第723页。
⑤《抗日根据地的政权问题》，《毛泽东选集》第2卷，第714页。
西安事变与中国抗战/李云峰等著.-香港：香港银河出版社，1999.12