保护历史风貌 促进名城发展
高峰
随着全球经济一体化进程的推进，世界文化的融合和冲突进一步加剧，各国的民族文化将面临新的冲击，保护优秀历史文化遗产已成为各国政府一项重要而紧迫的任务。历史文化名城作为历史文化的载体，是人类物质文明和精神文明的结晶，是不可替代和不可再生的珍贵遗产。保护历史文化名城的格局和风貌，保持传统建筑的特色，是人类现代文明可持续发展的必需，是对江泽民总书记“三个代表”重要思想的具体落实。
至2000年底，联合国已将全世界690项历史文化遗存列入《世界遗产名录》。我国在1985年加入《保护世界文化和历史遗产公约》以后，已有27项世界遗产被公布，居世界第三位。其中，包括我省的秦始皇陵(包括兵马俑坑)。
国务院自1982年以来，把对历史文化遗存的保护从文物保护单位扩大到历史文化名城，先后分四批公布了100座国家级历史文化名城。其中，包括我省的西安、延安、榆林、韩城、咸阳、汉中等6座城市，居全国第四位。1991年和1993年省政府先后公布了凤翔、三原、神木、城固、佳县、勉县、府谷、黄陵、蒲城、华阴、乾县等11座省级历史文化名城。
进入新世纪，我省经济发展和城市建设驶入快车道。如何在新的国际、国内环境下保护好历史文化名城，保存历史文脉，弘扬民族优秀文化，是需要我们在城市建设和管理中认真研究和亟待解决的一个重大课题。近三年来，省政协文史委组织部分政协委员和专家、学者先后对全省17座历史文化名城进行了视察，我厅多次派员参加。不久前省政协给省政府提交的《陕西历史文化名城视察报告》，引起了省政府的高度重视，程安东省长、潘连生副省长分别作了重要批示。接到批示后，我厅即会同省文物、文化、旅游、研究室，组织7位同志进行了为期一个月调查研究。
一、历史文化名城保护工作引起了重视
党和国家历来重视历史文化名城的保护工作。江总书记1995年5月29日关于延安“这是一个比较普遍的问题，即正确处理现代化建设和保留古迹及革命纪念地的关系”的重要批示，提出了对所有历史文化名城建设和保护的新要求。李鹏、朱镕基、李瑞环等中央领导同志多次亲临西安、延安，并做出明确的指示。李铁映同志和中央有关部门的领导同志专程到延安检查批示的落实。原国家建设部部长侯捷到延安调研时提出了要抓住“保护、规划、建设、管理”四个重要环节。省政府主要领导分别在西安、咸阳、延安、汉中、榆林等城市召开现场办公会。省人大、省政协积极组织人大代表、政协委员对历史文化名城进行视察，多次提交建议和提案，为政府建言献策。我厅每年都把历史文化名城保护纳入全省建设工作会议的重要议题，在每年的城市规划法检查中，都邀请省人大代表和省政协委员参加，还先后召开了历史文化名城的学术研讨会、全省历史文化名城工作会议，指导全省名城保护工作的开展。各名城政府对历史文化名城的保护工作引起了重视，珍惜历史文化名城的称号，加强修复保护，提升城市的品位。
我省17座历史文化名城的保护规划全部编制完成，并已经批准实施。大多数名城还编制了历史街区、文物保护区、风景名胜区以及有关的城市节点的详细规划。如西安的碑林、北院门街区，韩城的老城区，延安的西北川，咸阳的学道门、向阳院街区，汉中的东关正街、河霸街，蒲城的古城槐院，榆林的一街等。各名城已着手制定历史文化名城保护的法规。其中，西安市制定的《西安市历史文化名城保护条例》已经市政府审议，榆林市正在制定《榆林市历史文化名城保护管理办法》，韩城市在出台《韩城市历史文化名城保护规划管理办法》和《党家村保护规划管理办法》后，又积极着手制定《韩城市历史文化名城保护条例》。
各地为保护和恢复历史文化名城的传统风貌做了大量的工作。西安市修复了举世闻名的明城墙，对环城公园进行了环境综合整治，对钟楼、大雁塔等古都标志性建筑的周边环境进行了整治，开辟了钟鼓楼、南门外等一批城市广场，整修了北院门、碑林、德福巷街区及部分传统民居院落；华阴市修建了西岳庙前广场，恢复了文化传统街；凤翔县对东湖风景区进行了环境综合整治；汉中市恢复了东城墙的一段；咸阳市准备恢复部分城墙和清渭楼；韩城市解决了老城的给水、排水问题，恢复了历史街区的条石路面，修缮了一批传统民居。10年来，我省通过各种渠道用于全省17座历史文化名城规划、保护、建设的投资近3亿元，其中，用于文物保护单位周边环境改善的资金为1.65亿元，用于历史街区整治的资金为1.3亿元。这还不包括西安市从上世纪八十年代开始，以明城墙保护为主的环城公园的整修投入2.3亿元和护城河专项整治投入的1.4亿元。
历史文化名城的保护与建设，不仅改善了文物古迹周围的环境，还提供了与之相适应的历史文化氛围，提高了城市的品位，创造了良好的旅游环境，促进了经济和社会的协调发展。
二、我省历史文化名城保护工作中亟待解决的突出问题
(一)名城保护与建设的关系处理严重失误
我省的历史文化名城除受到自然灾害和因年久失修造成毁坏外，建国以来遭受过三次大的人为破坏。一是1958年借破除封建迷信之名，行土法炼钢铁之实，拆庙、拆城、砍古树建土炉，古钟等文物用于炼铁。二是“文化大革命”期间借破“四旧”之名，大量毁坏古建筑。如榆林的“六楼骑街”，现在只剩下三座楼，汉中的钟楼被烧毁等。三是改革开放以来，许多文物古迹、具有历史价值的街区和民居遭到建设性的破坏。当前，城市建设和名城保护的矛盾仍然是我们面临的重大问题。有些城市规划功能分区不尽合理，加之超强度开发，造成老城区职能过于集中，人口密度过大，加大了保护的压力。如西安市13平方公里的明城区内人口接近50万，平均每平方公里近4万人，是一般标准的4倍；有些城市片面追求经济利益，忽视社会、环境效益，没有正确处理好开发建设与名城保护的关系；有些城市简单地把高层建筑理解为城市现代化，在旧城改造中大拆大建，许多具有历史文化价值的传统街区和建筑遭到严重破坏；有些城市在建设中拆除真文物，兴建假古迹，搞人造景观，形成建筑垃圾；还有些名城标志性古建筑的周边，新建建筑的体量、造型同历史建筑的风格很不协调，这实际也是对历史建筑的破坏。三次人为的破坏带有毁灭性，严重影响到古都和古城的完整性，破坏了名城的风貌。不少城市因此而失去了历史文化名城入选的资格。综上所述，究其原因，除了愚蠢和无知外，主要是源于“左”的错误思想的干扰，这个教训是十分深刻的。
(二)名城保护与人民生活改善的关系处理缺乏创新
由于长期以来，我们缺乏居危思进的思想，因此，在名城保护上从理论、体制、科技上创新不够，致使名城保护动力不足。绝大多数历史街区的现状和现代化生活水平相距甚远，人民群众对现代生活的追求同历史文化名城保护的矛盾十分突出。例如，汉中市的东关正街属于名城格局保存较为完好的历史街区，但大多数为清末民初的建筑，基础设施不配套，房屋破败不堪，群众的生活环境较差。又如，西安市的四大遗址保护区，占地共计108平方公里，涉及十多个乡镇、20多万群众的生产和生活。由于大遗址保护的要求，开发建设和经济发展等受到了限制，保护区内外群众的生活水平差距拉大。历史街区的传统建筑，基本以砖木结构为主，易损坏，难于维修，即使在建筑的外表修葺之后，居住条件也难以适应现代生活的需求，影响了群众对民居保护的积极性。
(三)名城保护的法规建设滞后
对于文物保护单位，文化行政主管部门依照《文物保护法》对其进行管理，对于历史街区和名城风貌，建设行政主管部门只能依据《城市规划法》和《文物保护法》的有关规定，对“文保单位”建设控制地带的建设活动进行管理。这两部法律中关于历史文化名城和街区保护的条款比较原则，详细规划又没有法律地位，名城保护法规可操作性不强。执法失之于宽、失之于软、行政不作为是目前历史文化名城保护工作中存在的一个突出问题。主要表现在名城建设中片面追求眼前的局部的经济利益，长官意志、行政命令干预保护规划实施的现象时有发生，而我省又无有效的责任追究制度，往往是破坏者有功，把破坏性建设误认为是政绩工程，科学的建议受到非议和责难。
(四)名城保护的资金投入严重不足
投入不够是历史文化名城保护工作难以有效开展的一个重要制约因素。国家设立了每年3000万元的历史文化名城保护专项资金，我省目前还没有设立。我省各地、各部门投入到名城保护的资金，很难满足全省17座名城的132个省级以上文保单位和20多片历史街区保护的需求。另外，由于投资是由不同部门完成的，难以集中使用，而没有全面考虑名城整体风貌保护的局面，因此，难以形成整体效应，当前能看到的仅是零零星星的“点”，而领略不到历史文化名城的“面”。
历史文化名城的保护对旅游等产业有巨大持久的推动作用，但历史街区的保护，本身并不能产生直接的经济效益，因此，对外资和民间资金的吸引力不强，而文物景点和其他旅游产业创造的收入，基本没有投入到历史街区的保护。
三、关于我省历史文化名城保护工作的意见
当前名城保护工作虽然已经引起普遍的重视，但在新的形势下，名城保护工作究竟怎么继续深入，是历史摆在我们面前的一个无法回避的重大问题。通过初步调查研究，我感到，今后要注意做好以下几方面的工作：
(一)加强创新研究
对历史文化名城保护从理论、体制、科技上探索不够，严重影响了我省名城保护工作的开展。今后，要以江总书记“三个代表”重要思想和对延安保护建设的重要批示精神为指导，加强对历史文化名城保护工作的创新研究。
一要加强对名城历史文化的研究。名城的传统民居、历史街区和城市格局反映了民族文化和地域文化。对这种不可再生的文化资源的继承和发展，并不是改造几个传统屋顶就能包容的，关键在于如何挖掘、利用其中的文化信息来营造一种环境氛围，有效传导历史文化和地方文化的精华，从而全面反映出城市的历史文化。
二要加强对历史风貌与时代精神关系的研究。我省城市建设历史悠久，遗产丰富，在经济社会条件已发生变化的今天，我们就不能简单地将保护更新的目光局限于传统的形式，而要不断研究新情况、新问题，明确保护的新思路，研究有形的历史遗存和无形的文化内涵的关系、传统城市肌理的继承和更新的关系，建筑特色和传统风貌的关系。
三要研究如何处理名城保护与发展经济和提高人民生活水平的矛盾。传统民居在历史文化名城中占有十分重要的地位，与人民生活息息相关。长期以来，在保护更新传统民居中，学术界、开发商和居民在价值取向上存在重大分歧。学术界侧重于保护历史文化遗产，开发商追求自身的经济利益，而居民则希望改善居住的环境和功能。因此，如何充分保护传统民居同时又能改善居民生活的条件，适度兼顾开发商的利益，必须研究挖掘潜在的经济价值，在保护更新过程中实现经济、社会、环境和历史文化效益的协调与统一，是当前名城保护中必须解决的普遍性问题。
四要继续深入研究制定保护政策。比如，如何解决新材料、新技术与古建筑修复结合的问题；如何从建筑的单纯保护发展到对建筑的合理利用，提高保护区内古建筑的综合利用程度；如何利用社会主义市场经济机制经营历史文化名城，建立并实施产权的转化、税收的减免和居民外迁政策等。
五要组织多部门、跨学科的研究。城市历史的保护不仅意味着文物古迹和历史地段的保护，而且还包括城市经济、社会和文化的全面发展。保护的目的除了有经济方面的效益之外，更有文化、环境、社会方面的效益。保护方法涉及到建筑学、城市规划、风景园林、环境保护、历史社会学、文化人类学、法律等多个学科的知识，多部门、跨学科的研究非常必要。
(二)提高保护规划的修编水平
尽管我省的17座名城的总体规划中都包括有历史文化名城保护规划或单独编制的名城保护专项规划，不少城市还编制了详细规划。但从具体实践来看，有的保护规划理念落后，有的只有总体规划阶段的保护规划，没有详细规划，达不到指导建设的要求。因此，在调整修编时，要不断加强和改进历史文化名城的规划工作。一是在规划理念上，要坚持四个观点，即历史责任的观点、文化价值的观点、时代发展的观点、民族化和现代化相统一的观点。二是在规划内容上，要以历史价值、艺术价值、研究价值、利用价值为标准，确定古城格局、文物古迹、历史地段、视觉空间、外部环境、地方文化等方面的保护内容。三是在规划层次上，要加快详细规划的编制工作，为名城发展提供操作性强的建设依据。同时还必须制定出无详细规划就不得建设的法规。
(三)正确处理保护与建设的关系
一要坚持在保护中发展。名城不可能单纯当作历史博物馆，城市的活力与繁荣依然要保持。既要使城市经济社会得到发展，使居民工作和生活环境不断改善，使城市现代化程度不断提高，又要加强控制和引导，激发市民保护名城的积极性，使历史文化遗产得到保护；二要突出保护重点。名城保护工作的目标是保存历史的真实性、完整性和连续性，但名城保护中存在着保护目标具有不确定性的特点。要从城市发展的整体出发，明确名城重点保护的点、线和面；三要借鉴国内外历史文化遗产的保护经验，推广我省韩城等名城保护比较成功的做法，坚持走“保护老城建新城，建好新城改老城”的路子，在老城区以外建设新区，转移老城区的人口和功能，减轻老城区的超负荷运转，逐步恢复历史风貌。
(四)拓宽名城保护资金投入的渠道
历史文化名城保护需要投入大量的资金。在新的形势下，要从新视角去审视这一问题。如果我们真正保护好老城区，在充分展示其传统风貌的同时，也提高了整个街区乃至城市的审美价值和文化品位，其间包括的商机是无限的。既要看到古建筑修缮和历史街区改造资金投入较大的一面，更要看到其潜在的商业和旅游价值，真正把握并发掘其本身所蕴藏的经济价值。一要确立保护与利用相结合的观念，积极挖掘利用建筑和传统街区的潜在价值。可以尝试把目前单一的居住功能调整为旅游、展览、办公、商业四种功能，也可改建成为传统式的家庭宾馆，让人们领略民俗风情。二要政府组织协调，理顺关系，通过土地、房屋产权的置换、拍卖或租赁等方式，吸引外资、民间资金参与保护和开发。三要把历史文化遗存的保护纳入国民经济和社会发展计划，列入各级财政预算。四要省政府和名城所在市县政府设立专项保护基金，专顶用于历史文化名城中有重要价值的历史街区的保护、规划、维修和整治工作。五要发挥社会各界尤其是宗教界人士的积极性，对历史遗留的寺院庙宇，可交给宗教机构进行维修、保养和使用，政府要加强治安和消防管理。六是对历史遗留的居民院落，由居民负责维修、管理和使用，政府可实行政策性补贴。
(五)加强保护的法制建设
在市场经济条件下，眼前利益、功利主义对历史文化名城保护的冲击是客观存在的现实问题，必须有强有力的法律作保证。在国家尚未出台专项的历史文化名城保护法规的情况下，要以《城市规划法》和《文物保护法》为依据，加快研究制定陕西省历史文化名城保护条例。在加强对《城市规划法》、《文物保护法》的执法检查中，加大对历史文化名城保护工作的执法检查力度，使名城保护工作落到实处。
(六)加强对保护工作的组织领导
要加强对名城保护工作的组织领导，首先必须从江总书记“三个代表”重要思想的高度去深刻认识名城保护的重要性。从生产力发展的角度来看，我们古代先人经数千年与自然磨合创造出来的一些设施和经验，尽管没有那么高的科技含量，却在人与自然的和谐相处中发挥了有效的作用。保护好前人的经验和历史遗产，不断从中汲取营养，人类的认识才能逐渐完善提高，才不会重蹈违背自然规律的覆辙，才能可持续地发展。这样的保护观念绝不是保守的，而是先进的，是历史发展的必然；在世界向全球化发展的今天，我们在政治上、经济上保持独立的同时，更要保持文化的独立。保护历史文化遗产对弘扬本民族的文化精神，抵制霸权主义与西方文化的渗透具有不可替代的重要作用。我们应该从讲政治的高度来大力宣传保护历史遗产对促进社会发展的重要意义，抵制保护就是保守的错误观念；要实现广大人民的根本利益和长远利益，首先要保护我们的民族利益和国家利益，要坚持我们的社会主义制度。历史遗产在这方面可以起到非常重要的作用，它是民族文化的载体，是国家历史的见证，对我们的国家和民族能产生巨大的凝聚力，因而也是我们国家综合国力的体现。所以，我们要从对历史和人民负责的高度，对名城坚持保护第一，永续利用，促进发展，切实加强各级政府对名城保护工作的组织领导。为此，提出五点建议：第一，省政府成立“陕西省历史文化名城保护委员会”，由省政府领导担任主任，省建设、文物、文化、计划、国土等部门为成员单位，委员会下设办公室，处理日常工作。办公室可设在省建设厅。各历史文化名城也要成立相应机构。名城保护委员会的主要职能是：协助政府和职能部门研究拟订全省名城保护工作的总体思路和政策措施；负责对名城保护工作的宣传；协调处理名城保护工作中的问题；对名城保护工作进行监督检查。第二，省委决定举办领导干部城镇化研讨班，可将名城保护工作列入专题，提高各级领导干部对名城保护的认识，丰富保护知识，提高保护的自觉性。第三，建议配备懂名城保护建设和管理的同志担任主要领导和分管领导，并签定责任书，建立奖罚机制。第四，对名城保护工作实行动态管理。组织相关部门定期检查，凡名城风貌、历史街区破坏严重的城市，其名城称号要降级乃至取消；对于历史街区保护工作搞得好，名城风貌得以恢复的城市，可升级或申报历史文化名城。第五，利用会议和媒体、网络等多种形式，积极地、反复地宣传名城保护，增强全民的保护意识。
(作者单位：陕西省建设厅)
《历史文化名城的保护与建设》