将西安建成国际一流旅游目的地城市的政策措施建议
责任者： 张 燕著
西安要实现建成国际一流旅游目的地城市的目标，要经过较长时间的艰苦努力，在一批重点品牌景点、重要的旅游环境、重大旅游设施及服务等要素环节上，实行重点突破，力争用5～8年时间，基本达到“国际一流”目标。一批重点旅游产品大板块的建设和改造、城市及景区环境的整治、城市旅游产业整体形象的提升、市场管理体制和运行机制的改善，要在2～3年内取得明显的成效，为实现国际一流的旅游目的地城市目标奠定基础。
(一)正确处理好五个方面的关系，澄清思想认识上的某些误区
一是处理好文物保护与旅游开发的关系，扭转只重视文物保护而忽视作为旅游资源进行合理开发利用的倾向。充分发挥文物的文化展示、社会教育、发展旅游观光的作用，必须在保护中合理开发利用，在开发中注重有效保护。
二是国际旅游与国内旅游的关系，扭转只重视国际旅游而忽视国内旅游的倾向。必须依托国际旅游为主导，上水平；依靠国内旅游打基础，上规模。
三是处理好人文旅游资源开发与其他旅游资源开发的关系，扭转忽视其他旅游资源开发的倾向。突出文物古迹特色，着力开发非人文旅游资源。
四是处理好一般性的观光旅游与休闲、商务、会展旅游的关系，扭转只注重团队接待忽视散客自助游的倾向。以散客自助旅游为服务重点，着力完善游客接待服务功能。
五是处理好西安城区旅游与大西安旅游的关系，扭转将西安旅游的范围划得“过小”和“过大”两种倾向。西安旅游，应限定在以西安城区范围的旅游为重点，较紧密地连接周边，以交通条件便利的、旅游线路需要的重要旅游景点(景区)为节点的旅游经济圈。遵循旅游业发展规律和市场规律，发挥辐射带动作用。周边地区的景点市场管理和直接收益，由各地负责。
(二)大力提升重点旅游产品，大手笔打造精品旅游品牌
精心策划，提升档次。根据陕西和西安旅游产品结构调整的指导思想，在旅游观光、文化体验、生态旅游、休闲度假、娱乐购物、专题旅游各类产品中贯穿规划竞争、创意竞争、环境竞争、服务竞争的意识，从项目策划设计这一上游关口提升产品的档次，充分展现西安旅游资源的潜在价值，并从整体上促进西安旅游产品结构的优化和品牌打造。
深化主题，板块开发。运用“大板块集中开发，大主题持续深化，产业链有机延伸”的实践经验，临潼骊山景区、古城墙景区及秦岭北麓生态景区，应进一步按照“主题深化、资源活化、环境美化、结构优化”的思路进行纵深开发，并力求形成西安旅游的品牌产品形象。近两年，要集中全力建设唐大明宫国家遗址公园、浐灞世界园艺博览园、南五台民俗生态景区、楼观台人文生态景区等。同时，对一些景区进行高标准的环境和配套设施改造，提升西安旅游产品的总体档次和品位。
突破瓶颈，盘活资源。西安旅游业发展目前存在观念瓶颈、体制机制瓶颈和创意设计瓶颈。必须解放思想、大胆创新，对西安旅游产品体系进行再思考、再审视、再策划，在观念创新、体制机制创新、创意设计创新的基础上盘活资源、突出重点和特色，并积极拓宽产品门类和产业业态，大力发展会展旅游、生态旅游、商务旅游、学术旅游、青少年度假旅游、华人寻祖旅游、宗教旅游、名村古镇游、历史街区游等。同时，利用西安的科技、工业、高等教育实力雄厚的优势，积极开展科技旅游、工业旅游和教育学术旅游等专项专题旅游；重视西安的美食旅游，以主题园区、历史街区、中高档酒店、名村名镇为依托，在宫廷宴席开发、秦菜体系完善、传统美食保持、特色小吃发掘、功能性食品创新等方面下功夫，使美食旅游成为西安旅游产品的重要组成部分。
(三)高标准完善旅游服务功能，全面改善提升城市旅游大环境
1.制定完善系统的旅游交通发展规划。在大交通建设的基础上研究制订旅游交通规划，要注重外部进入通道和区域网络化道路的设计，积极争取国家的支持，充分发挥西安的区位优势，争取开辟更多的国际航线，加快国内旅游专列线路建设，尽快在市域各景区景点之间建立便捷的交通体系。将西安建成可进入性强、旅游交通方式多样、出入方便快捷、网络化管理的内陆最大旅游口岸城市，真正发挥西安作为中西部旅游中心城市和客源集散地的作用。
2.以自助游为服务重点提升服务标准。顺应旅游大众化、散客化、自助化、多样化的发展趋势，以散客自助旅游为服务重点，由政府出面协调各有关部门，下大力气完善相应的交通、住宿、信息咨询、安全保障、导游翻译、投诉理赔和自驾车旅游的全程服务系统。设立常设的游客综合接待中心和检查监督机构，并赋以旅游协会组织行业约束和协调指导职能，形成城市旅游服务质量管理监督的社会机制。
重点加强城市解说系统和标识系统建设。应按照国际化、科学化、系统化的要求，从路牌、景点介绍文字、城市旅游手册、网页宣传、导游解说等细节方面抓好城市的旅游解说标识系统的提升工作，使西安具备“典雅、可读、丰富多彩”的东方旅游名城形象。西安主要街道及旅游景区道路要突出城市文化的个性和内涵，人行道铺装、建筑外立面造型及色彩、环境艺术品的设计和绿化树种选择及造型等要彰显城域文化特色。护栏、广告、橱窗、招牌、路灯、路牌、垃圾桶等外观设施要统一设计，系统规划，使之成为城市文化表达的符号和载体，从细节上着手构建旅游城市的视觉系统。要下决心用两年左右时间，使城市主干道、重点景区的供电线路和通信线路电缆入地，改善城市外观容貌。
3.下大气力整顿好旅游市场和景区秩序。旅游市场和景区秩序是旅游城市的敏感形象，必须常抓不懈。要建成相互制衡的监督、奖惩长效管理机制，乘车、导游、购物、物价、卫生、安全等一系列细小而又十分重要的旅游市场管理问题，形成特有的管理氛围，使周全的旅游服务成为西安的一大旅游特色。
4.强化旅游产业素质，提升从业人员水平。宾馆饭店、旅游景点等旅游接待服务，是直接为游客服务的核心，是旅游产业的核心竞争力和基本素质。要不断更新旅游接待服务设施，加快饭店的更新改造和专业化建设，调整饭店结构，丰富酒店类型，提高饭店服务水平。增加度假公寓、汽车旅馆、家庭旅馆、农家旅舍等多样化的接待设施。鼓励社会旅馆星级化。实现服务设施标准化、管理规范化，接待水平与国际接轨，内部结构多样化，高、中、低档比例合理的饭店体系。加快旅游景点的A级评定，使西安大旅游区范围内的主要旅游景点都纳入A级管理，争取两年内再建成4个5A级景区，实现旅游景点建设的标准化、规范化，并以此促进旅游景点硬件建设和管理能力上档次、上水平。加强旅游从业人员培训，全面建立旅游从业人员的常设培训机制、年度考核机制和持证上岗机制。保证从业人员的服务水平、敬业精神保持在较高的状态上。
5.不断提高城市文明程度，推动城市软件的国际化。城市的国际化程度不仅体现在城市的基础设施建设和外观美化上，市民的文明程度、国际意识和国际交际能力都很重要。为此，要在全市范围内积极开展市民素质提升的相关行动。通过电视、广播、报纸、社区板报、互联网等多种形式，向市民进行“人人都是西安旅游形象”的宣传教育，促使大家自觉提升文明素质，做文明市民，友好亲和地对待外地游客和国外游客。提高涉外环节服务人员的外语水平，西安市应当按照50万常用外语人口的标准，开展重点人群的外语培训，对外窗口推行符合国际惯例的服务规范和常用外语训练，首先保证这些单位都能提供外语服务。
6.加强城市绿化、美化、净化工作，营造花园城市。西安市地处黄土高原边缘地带和渭河沿岸，面临比较严重的大气和水环境问题。必须大力推进城市的绿化、美化、净化、亮化工作，在现有基础上进一步努力，大面积植树造林，城区外环形成大的水面，营造绿色花园城市。同时，建设和完善城市文化休闲服务设施，为市民和游客提供更为舒适的服务生活环境。
(四)以理顺重点旅游景区管理体制为突破口，下决心解决制约旅游业发展的体制机制问题
1.建立旅游综合协调机制，重点解决旅游景区和旅游市场的多头管理问题。基于旅游产业发展的战略地位和其关联度高的特点，要高度重视突破发展中的体制机制障碍。旅游业发展，要以政府为主导、以旅游产品为依托、以旅游企业为主体、以旅游市场为导向。省市政府在旅游业发展的分工上，省政府及其主管部门重点是把握全局，进行行业宏观管理，管政策指导、管行业监督、管全省发展规划和重大旅游项目规划审批、管重点项目引导资金、管整体宣传；市政府及其主管部门应重点管旅游景点景区建设、配套设施建设、环境建设、旅游线路开发、产品宣传和市场管理。
2.建立旅游示范区，消除分割管理现象。旅游市场必须实行中心城市的属地统一管理。市及市以下旅游景区的管理开发，在属地管理的总体原则下，建立全新的管理开发体制。将西安地区旅游资源富集的区域打造成为旅游示范区，对西安旅游资源的管辖权做较大幅度的调整，消除旅游资源行业、地域上分割管理的现象，实现对重点区域、重点产品的统一管理。
建议在旅游产品密集的地区设旅游示范区，可先行试点。旅游示范区发展自身的产业体系，示范区内的区域规划、市场管理和景区建设，在市政府规划部门和市旅委的指导下进行属地化管理。在管理和开发上，可以参考曲江新区的成功经验，充分利用辖区范围内的各种旅游资源，在较大范围和较高层次上考虑，规划产品开发问题，高水平地包装、建设、开发，将整个区域打造成为一个大旅游产品，使其成为西安重要的文化观光体验旅游区。一方面，通过旅游示范区的建立，实现从文物观光型向文化观光型和观光体验型旅游产品的过渡，以此实现增加游客停留时间、旅游消费的目的；另一方面，通过旅游示范区的建设，全面地改造旅游重点景区的周边环境，提高旅游景点的吸引力，提升周边地区市民的文明素养，进而提高整个城市的文明程度。同时，使城市的土地增值，经济繁荣，实现旅游带动城市经济和社会全面发展的目的。旅游示范区以外的区域，也在属地管理的总体原则下，全面推进旅游景区一体化管理，使旅游景区主要按照区域而不是行政隶属关系进行开发建设。
3.探索旅游资产所有权与经营权分离途径，发挥旅游资源的整体效益。现代企业制度的基本点之一就是所有权与经营权分离，在全社会范围内寻找资产与经营能力的最佳结合点。对旅游企业，特别是拥有优质旅游资源的企业进行管理制度的改革，实现所有权和经营权的分离，并以此作为整个旅游产业管理体制改革的主要方向。要在可能的情况下，将尽量多的资源实现市场配置而非行政配置，实现职业经理人经营而非官员经营，实现利润和市场份额等市场评价标准为主而非以上级是否满意为主的考核。
建议对文物部门管理的重点旅游品牌，实行文物部门监管、环境整治和经营适当分离。可聘请优秀的职业经理人管理旅游景点的经营权，真正使优质资源发挥其优势。对数量众多的中小旅游企业，主要从企业的所有制形式这一根本问题上入手，以“政府主导、企业主体、多元筹资、以资入股、按股分红”为原则，对旅游企业的所有制形式进行调整，增强企业的市场竞争力和经营活力。
4.扶持强势旅游企业，以市场手段解决体制难题。用市场化手段，统一调度资源，统一开发建设，集中人力、物力、财力参加西安和省内重大旅游开发项目建设，促使曲江旅游集团、陕西旅游集团、西安旅游集团把开发重点转向重点旅游产品、大的旅游板块开发建设上，发挥骨干带头作用。集团企业要盘活资产，深化内部改革，吸引外资，内外联合，实行公开竞争、优胜劣汰，包括进行适当的联合兼并重组。出台对旅行社等旅游企业进行扶优扶强的政策，推动大型旅游批发商在西安从业发展。对主要旅游景点，争取实现一个核心带几个周边的网络化经营，建设大型区域性的景点。按照关中地区一体化考虑的原则，塑造一批大型旅游景区。包括秦陵遗址公园、大明宫遗址公园、汉长安城遗址公园、汉阳陵公园等。对自然风光类景区，也要从大范围、高层次的角度出发，整合推出一批具有竞争力的企业，如秦岭世界地质公园、朱雀——太平森林公园等。
5.加大旅游科研投入，为旅游业内涵式增长提供智能支持。充分利用西安旅游科研、培训、规划、创意、设计等方面的智能优势，在科研投入方面实现较大的突破。发挥西安旅游科研实力雄厚的优势，从学术研究角度为发展西安旅游业献计献策，成为国内外知名的旅游科研基地。
6.完善地方旅游法规体系，为旅游业发展提供制度保障。通过建立健全地方性的旅游法规体系，建立和完善各项政策制度，以法规制度的力量而不是靠人为因素，保证旅游产业发展有一个良好的法制环境和强有力的制度保障。
(五)加大营销西安力度，拓展国际国内旅游市场
1.增加政府对旅游业的投入，科学合理使用市场营销经费。省市政府对旅游业投入的支持力度，主要体现在：一是在旅游产品改造升级方面，坚持投资多元化、股份多元化和利益多元化的原则，谁投资谁受益。通过招商引资，开发公司进行建设经营，海外、外地、本地企业是投资的主体，政府负责对基础设施和重大项目建设提供启动资金，投入的形式以贷款贴息为主；二是重点项目商业贷款，政府通过解决抵押担保的形式予以支持；三是政府为规划内的旅游开发建设项目提供高效服务，特事特办，创造良好的投资环境；四是较大幅度增加省市政府旅游宣传经费的投入。陕西省和西安市政府每年分别出资5000万元，作为省市旅游部门的旅游宣传经费。宣传经费每年按一定比例增长，以保证旅游宣传工作的需要。宣传经费的使用上，要强调其合理性和有效性。可以考虑通过国际招标的方式，委托知名的国际性策划包装公司承担相关任务，借用更专业的力量来开展宣传工作。
2.创新宣传促销工作方式，拓展促销工作领域。面对西安的重点国际、国内旅游客源市场，设计有针对性的旅游产品，灵活选择广告宣传、人力推销、网络促销、营销推广、公共关系等营销方式。积极利用举办会展的机会，进行旅游推销，组织会展旅游；积极主办、承办国际、国内大型旅游交易会，组织区域性旅游交易会，举办大型旅游节庆活动；在市场宣传和媒体运用中采用具有吸引力的旅游形象和主题语；设计、推广旅游吉祥物，有代表性的旅游服装，作为政府企事业团体外事活动着装和交流馈赠的礼物，旅游窗口服务人员着装、重要活动和纪念日着装；利用“丝绸之路”整体申遗等重大事件和活动，积极开展旅游宣传工作。
3.建立城市形象联合推广机制，调动各方面资源共同进行城市推广工作。全面地整合各种宣传资源，建立统一指挥调度的营销行动队伍。文化、文物、建设、林业、宣传、新闻出版、外事、广播电视、环保等部门要建立随时与旅游部门沟通的机制，以保证各种重要契机即时为城市宣传推广工作所利用。
将西安建设成为国际一流的旅游目的地城市，需要举全省之力，省政府在财力、物力、扶持政策、理顺管理体制等方面，大力支持。各地区、各部门要密切配合，齐心协力，共同打造。通过把西安建设成为国际一流旅游目的地城市，带动全省旅游业大发展。
过去的历史，用现代思想的活水去浇灌、滋润，用新生活的阳光去照耀，就会在两种视界的交融、碰撞中使历史再度发言，迸发出思想的火花，从而充实、丰富我们的精神家园。
① 《汉中属关中——天水经济区辐射区域》，2009—11—30《汉中日报》
② 《借力关中——天水经济区发展规划 甘陕两省携手整合文化旅游资源》.《兰州晨报》，2010年01月28日
③ 谢志娟，汪汉：《天水经济突破行政区划 天水将与关中捆绑发展》.《甘肃日报》，2009
出处：古都西安·长安与丝绸之路/张 燕著.—西安：西安出版社，2010.5