略论林伯渠领导陕甘宁边区政府加强廉政建设的基本经验
郭志民 谭小厚
久负盛名的陕甘宁边区，曾经是党中央的所在地，是全国抗日战争的指导中心，是敌后抗日根据地的战略后方。边区政府主席是德高望重的革命元老林伯渠。党中央多次表彰他是“我国革命的老战士”，“总是站在革命的最前线”，是“为人民服务的勤务员”；称颂他所领导的边区政府是全国廉洁勤政的模范，是民主政治的表率，“给新民主主义的各种制度立定了规模”。①
毛泽东高度赞扬这个政府领导下的边区是：“一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫化子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之风，九没有人吃磨擦饭，十没有人发国难财。”②老百姓为边区政府敬赠了“爱国模范，廉洁政府”的锦旗。半个世纪之后的今天，回顾与总结林伯渠领导边区政府反腐倡廉的功绩与经验，对于今天的反腐败斗争和廉政建设，无疑具有重要的历史借鉴作用。
一、加强思想教育，在公务员中逐步形成强而有力的内在自律机制，是廉政建设的根本途径
抗战初期，抗日民族统一战线建立后，国民党利用“昔日仇敌变为抗战盟友，十年内战变成统一战线”的时机，以“金钱美女”、“委官晋级”为手段，对边区高级干部和公务人员进行腐蚀拉拢，妄图使他们腐化堕落、不战自败。干部中也出现了脱离群众的官僚主义和贪图安逸的思想。对此，林伯渠采取多种措施，着力解决。为了使公务人员保持人民公仆的革命本色，提高干部的思想政治水平、增强抵制国民党升官发财、酒色逸乐引诱的自觉性，林伯渠首先对政府工作人员进行全心全意为人民服务的宗旨教育和艰苦奋斗教育。林伯渠常说：“新民主主义的政治是建筑在真正民众的基础上的。”“民众是力量的源泉”。因此，“我们的政府是人民自己的政府，”是为人民服务的，“是对群众负责的”，“这样的政府应是廉洁的”。③各级公务人员都是群众的公仆，人民的勤务员。他们是忠实于民族与人民的，始终为着民族与人民的利益而奋斗不懈，是“负责肯干、廉洁奉公，吃苦耐劳、勇于牺牲的”，是时刻关心群众利益，关心群众需要，肯于学习，力求进步的新干部，而不是“旧官僚机关那样贪污腐化的寄生虫”。他们的一切活动都是为了人民的翻身解放，为了“增进人民福利”，而不是为了个人升官发财。他尖锐地指出，发财思想、贪污腐化思想和各种落后意识的滋长，严重损害了人民利益，损坏了党的工作。要知道，边区“行政人员不是压迫人民的官吏，而是群众的公仆，他们与群众联系的程度是判断他们好坏的标准。”④林伯渠还特别注意提倡和启发干部自觉、自尊、自爱、他用“人之好善，谁莫如我”的成语促进干部自觉进步。他还用自己的亲身经历和前人事迹教育干部，树立共产主义远大理想，坚定革命信心，坚持正确路线。他也经常教育干部，要爱护人民，珍惜民力。他认为要全心全意为人民服务，必须明确“政府和人民的利益是一致的”。他批评那些不爱惜民力，浪费民力的干部，是忘记了“人民是政府力量的源泉”，是削弱了政府的力量。1942年5月1日，在《陕甘宁边区战时动员法规》序言中，他特意加了四个字：“珍惜民力”，接着讲了一个故事教育边区工作人员惜力爱民。他说：“中国古时，楚国有个马夫百里奚，善于喂马，肥而不死。秦穆公闻其贤，以五张羊皮换到秦国。问他喂马之道，他答曰：‘惜其力，食其时，心与马而为一’。又问他治国之道，他答曰：‘惜其力，用其时，心与民而为一’。他遂被拜为秦国宰相，秦国大治，以奠秦始皇统一六国之基。”⑤随后他语重心长地说，古人尚且懂得珍惜民力的道理，而今天我们党所进行的抗日救国战争，是一场旷日持久的人民战争，一刻也离不开人民群众的支援。他又用红军时期的“红米饭，南瓜汤，每顿吃得精打光；金丝被，盖身上，暖暖和和入梦乡”的艰苦奋斗传统和革命乐观主义精神教育新党员，提醒老党员，永远保持革命传统，发扬革命精神。
其次是要求党员和干部发挥先锋模范作用，形成清正廉洁的良好风尚。抗战初期，毛泽东就指出：共产党员的先锋作用和模范作用是十分重要的。共产党员在政府工作中应该是十分廉洁的模范。林伯渠在边区的生产、建设、教育中，既是教育者、领导者，更是带头人。他常说：要别人做的，我首先要做到。他经常教育边区干部要做人民的表率。在大生产运动中，他积极带头响应党的号召，率先在墙报上贴出个人的生产计划：(1)从农业生产上，用变工合作方式，完成上缴粮食局两石细粮任务；(2)收集废纸交建设厅；(3)戒绝吸外来纸烟；(4)今年的棉布，单衣、衬衣、鞋袜、被单、毛巾、肥皂，全不要公家供给。随后还写了一首生产节约诗：待客开水不装烟／领得衣被用三年／淡巴菰一亩公粮缴／糖萝卜二分私费瞻／施肥锄草自动手／整旧如新不花钱／发动男耕和女织／广辟草莱增良田／边区子弟多精壮／变工扎工唐将班。⑥在政务繁忙、日理万机的情况下，他还扛着锄头在延安南川开了一片荒地，种上谷物和蔬菜，并经常锄草、浇水和施肥，管理得很细致，每年取得好收成。有个叫惠疙瘩的农民，常见林主席一大清早就提着箩筐拾粪，非常激动，就领着儿子拾了两筐粪，倒在他的粪堆上，说：“你老人家年纪大了，政府事情又多，以后我们就替你拾粪吧!”林伯渠笑着说：“你们的好意我领了。我虽然年纪大些，在政府里有工作，但大生产运动是党中央的号召，我也要积极响应，参加生产劳动。我也是咱边区的一个普通老百姓嘛!”⑦他的增产节约计划和模范行动，在边区军民中产生了强烈的反响。在他的带动下，边区的党政干部都发挥了自己的先锋模范作用，为边区好风尚的形成起了重要作用。边区曾涌现了李丕义、王怀仁等一批“勤劳奉公，公而忘私”，“为人正直，办事公平，从来不耍私情”的模范干部。边区政府及时表彰了他们的事迹，宣传他们的革命精神，号召边区公务人员向他们学习，形成廉洁奉公、克勤克俭的良好风尚。这些教育，使“自私自利，消极怠工，贪污腐化，风头主义等等，是最可鄙的；而大公无私，积极努力，克己奉公，埋头苦干的精神，才是可尊敬的”成为边区公务人员的共识，也成为他们的道德信条，从而造成一种反腐倡廉的内在自律机制。
二、严格干部管理，提高队伍素质，选拔任用品学兼优的领导干部是反腐倡廉的重要环节
在廉政建设中，林伯渠十分重视干部队伍素质的培养和提高，十分注意从干部的思想教育和选拔任用抓起。他说，正确的方针政策制定之后，干部就决定一切，而干部的思想更决定一切。边区政府干部，具备许多优点，但思想、作风、宗派主义残余方面，存在的问题也不少。诸如，主观主义、官僚主义、自由主义，所有这些不良思想都应该纠正克服。纠正和克服的办法，主要是学习和教育，反省和批评，同时配合以纪律和奖惩。在干部管理方面，林伯渠领导边区政府主要抓了四个方面：
第一，认真考察，严格管理制度。林伯渠为了搞好这一工作，虽已年近花甲，两鬓斑白，但仍然冒着风雪严寒，于1941年冬亲自带着20多人的考察团，到甘泉、富县调查研究，体察民情，考核干部。每去一地，事先都不向地方政府打招呼。或者骑马，或者拄着拐杖步行，走村串户，让群众给政府提意见，揭发干部徇私情、看面子的事情，以此了解干部，指导工作。在此基础上，边区政府于1943年4月颁布了《各级政府干部管理暂行通则》，明确规定：干部管理包括登记审查、提拔培养、配备使用，干部必须接受各级政府的管理，不得逾越任免权限。同时，还让群众定期评议干部。对群众反映好的干部要提拔；对群众有意见、有劣迹的干部要下放，以至罢免职务。
第二，明确干部选拔标准。林伯渠认为，边区应提拔、培养、重用代表群众利益，为群众所爱戴的干部。为了培养提拔合格干部，1943年4月边区政府制定了《干部任免暂行条例》。《条例》指出，选拔任用各级政府干部，必须符合下列标准：“一、拥护并忠实于边区的施政纲领；二、德才资望与其所负职务相称；三、关心群众利益；四、积极负责，廉洁奉公。”⑧“而对有破坏政府法令，危害群众利益以及贪污、腐化、营私、舞弊”⑨行为者，不能任用职务。在干部的选拔任用中，不仅发挥组织部门的作用，也注意发挥人民群众的作用。1941年边区自上而下地进行了干部改选，大胆让群众参与检查，把那些廉洁奉公者选进政府机关，淘汰相形见绌者，使干部队伍素质大大改善。
第三，规定干部廉政纪律，在林伯渠的主持下，边区政府于1943年4月、5月颁布了《政纪总则草案》和《政务人员公约》，要求公务人员为民表率，在勤政廉政方面遵守“八不”纪律：“不滥用职权，不假公济私，不耍私情，不贪污，不受贿，不赌博，不腐化，不堕落”⑩。在生活方面，边区初期对公务人员实行供给制，每人每天1.4斤小米，4分钱菜金，每月1元至5元津贴(从1942年起改为薪俸制)。林伯渠主席与中央审计委员谢觉哉早在1937年4月21日就联名通令边区各单位，要求“注意保持苏维埃红军刻苦节约的传统作风，防止腐化浪费的习气，”要减少“公差公马，提倡动手动脚”；要注意一张纸、一片布、一点灯油、一根火柴的节省；要爱惜每一件公物，使之多用些日子，反对铺张浪费。还规定：行政专员驻地，办公费用酌情增加，但每月不得超过50元。特别开支，经呈准后照支；区政府办公费每月3至4元，乡政府津贴每月6元(办公费在内)，乡长不另支伙食、鞋袜费；县政府雇用杂务员3人，区政府杂务员1人，乡政府不设杂务员。县政府得养马1匹，原来无马者不得增加。区乡政府无马。乡政府中，仅乡长1人脱离生产，但无薪金。随后，又规定：“公私费用必须严格分开”，一切私人费用，均“不得出公家账”。林伯渠是执行廉政纪律的带头人和模范。他对自己要求非常严格，在机关食堂吃饭不许加菜，下乡不许事先通知，不要基层干部接待和陪同。在老百姓家里居住，吃小米饭，穿粗布衣，住土窑洞，点小煤油灯，还经常下田劳动。为了弄清一个问题，他常常拄着拐杖步行几十里，深入群众，调查研究。老百姓和他无话不谈，有难敢讲，有苦敢诉，从不回避，从不拘束，亲切称呼他是：“没有官架子的百姓青天。”
第四，建立奖惩制度。边区政府运用奖惩机制，激励公务人员奉公守法，保持清政廉洁；通过精兵简政等举措，加强廉政建设。对于干部中的违法者，毫不姑息，严惩不贷。盐池县县长曹XX，贪污赌博案罚款两起，共159元，发现后当即予以撤职；安塞县第四区、第六区区长贪污没收的烟土，被撤职严办；华池县白马区区委书记崔凤鸣贪污100余元被逮捕；该县悦乐乡乡长王崇清贪污70余元，受到行政和党纪处分。这些措施，有效地制止了边区干部中的腐败现象，提高了干部的思想素质，密切了干群关系。
三、逐步建立健全财经工作制度和规程，规范各类公务人员的行为
贪污腐化行为最容易发生在那些与财经相关的部门。1939年6月，中央书记处发布了《关于严格建立财政经济制度的决定》，要求“特别注意认真的严格的建立财政经济制度，发扬艰苦的作风，厉行节约。”按照党中央的精神，林伯渠认为：“认真地执行预算、决算、会计、审计制度是建立廉洁政府的基础”，于是他突出抓了财经制度的建立健全。根据财经工作的特点，边区政府严格划分收入、支出、保管和审核四大系统，使其互相制约，做到收钱者不用钱，用钱者不收钱，边区政府要求在边区的各机关、部队和团体“绝对不许再有自收自用、假造账簿、任意募捐、贪污浪费等情事发生。”(11)使不法之徒没有可乘之机。在财政管理方面，林伯渠主持制定了《各县市地方财政收入暂行章程》、《边区财政厅金库条例》以及《边区暂行预算章程(草案)》、《边区暂行决算章程(草案)》；对公粮的征收管理，制定了《征收救国公粮条例》、《救国公粮保管分配条例》等；对公有财产管理，制定了《公产管理办法》、《各级仓库管理办法》、《边区公草管理办法》等，关于税收管理，制定了《税收总局办事细则》、《各级税务机关税款报解规则》、《税警人员办事程序》等。还针对工作移交容易发生舞弊的情况，制定了《政务人员交代条例》、《税务人员移交规则》、《粮食工作人员移交规则》等。其中，特别规定：“交代清册如有虚构或漏报情事，前后任均得受行政处分”。“如后任或监交人员通同作弊时，得依法惩办之”。(12)
上述各类规章制度的制定，规范了各类财经税收人员的行为，防范了贪污、受贿、浪费和各种舞弊行为的发生，从制度上保证了边区各级政府的清正廉洁。
四、制定法规、严惩不法分子，为反腐倡廉提供法律保障
法制建设是林伯渠领导边区政府工作时期十分重视的问题之一。他认为在廉政建设中法制是主要的手段，也是有效的保障，只有严明法纪，才能严肃政纪。他在充分调查的基础上，对那些蔑视法规、破坏纪律而又不思悔改的不法分子，运用法律的强制手段予以制裁。在林伯渠领导下，边区政府制定了一系列法规：
第一，明确规定了定罪标准。1938年8月边区政府颁布的《惩治贪污暂行条例》中明文规定：“有下列行为之一者，以贪污论罪。(一)克扣或截留应发给或缴纳之财物者；(二)买卖公用物品从中舞弊者；(三)盗窃侵吞公有财物者；(四)强占强征或强募财物者；(五)意在图利贩运违禁或漏税物品者； (六)擅移公款作为私人营利者；(七)违法收募税捐者；(八)伪造或虚报收支账目者；(九)勒索敲诈、收受贿赂者；(十)为私有利益而浪费公有财物者。”(13)
第二，规定了量刑尺度。《惩治贪污暂行条例》在量刑方面规定：“(一)贪污数目在五百元以上者，处死刑或五年以上之有期徒刑；(二)贪污数目在三百元以上五百元以下者，处三年以上五年以下之有期徒刑；(三)贪污数目在一百元以上三百元以下者，处一年以上至三年以下之有期徒刑；(四)贪污数目在一百元以下者，处一年以下之有期徒刑或苦役。”除了判刑，还要追缴其贪污所得之财物，“如属私人者，视其性质，分别发还受害人全部或一部分，无法追缴时得没收犯罪人财产抵偿。”(14)“对于玩忽职守而浪费公款，致使国家受到损失者，依其浪费程度给以警告、撤销职务以至十个月以上三年以下的监禁。”(15)
第三，制定了对其他腐败行为的惩处原则。对其他腐败罪行，边区政府规定也要一体惩处。陕甘宁边区政府1941年11月 25日公布的《三十年度征收救国公粮条例》规定：公务人员若有“徇情袒私致以幸免，或冤屈情事经告发查有实据者，处半年以上一年以下之徒刑”；“私自增减公粮数目，经告发查有实据者，处半年以上一年以下之徒刑。贪污受贿经查有实据者，以惩治贪污条例处罚之。”(16)《陕甘宁边区禁止粮食出境修正条例》亦规定：“各级公务人员，对禁粮出境如有徇私舞弊或借故敲诈从中贪污者，依法严办。”1942年4月8日，林伯渠签署公布的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》第21条中规定：凡以威胁利诱等舞弊妨害选举自由者，不问当选与否，除制止其行动外，并将当事人及参加人提交法院依法惩处。
第四，强调党员违法要从严治罪。边区政府规定：对腐败行为执法要十分严厉，对共产党员有犯法者更应从严治罪。董必武曾说：“这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党的大公无私。党决不包庇罪人，党决不允许在社会上有特权阶级。”(17) 1933年参加革命工作，曾任边区贸易局副局长和张家畔税务局局长的肖玉壁，因贪污公款3050元，被边区高等法院判处死刑。参加过井冈山斗争和长征的抗日军政大学第6队队长黄克功，逼婚未遂，枪杀陕北公学女学员案发后，曾有人以他过去功劳大、现在又是用人之际而提议将其免于死刑。但党中央、毛泽东毅然决定，经边区高等法院判决，将黄克功判处极刑。这些事例从反面深刻教育了广大边区干部，受到人民群众的一致拥护，为边区反腐倡廉提供了法律保障和群众基础。
第五，建立监督机制，保证制度的贯彻和法律的实施，有效地抑制腐败行为的滋生蔓延
1945年，毛泽东对访问延安的民主同盟会负责人黄炎培先生说：边区政府防止“环境渐好，精神逐下，进而惰性发作”的成功经验是：让人民监督政府。这种监督包括：人民选举的各级参议会的监督，群众的直接监督，政府机关内部的监督等。
一是参议会监督。代表各阶层利益的参议会是陕甘宁边区的最高权力机关和民意机关。它有选举、罢免、创制、复决之权，有监察及弹劾边区各级政府之政务员的职权。边区各级参议会的参议员都是人民选举出来的人民代表。林伯渠等边区政府领导人也希望各级参议员能负起责任，行使自己的职权，“对干部中的贪污现象、非法行为、以及把持包办一意孤行的作风，分别轻重给以批评弹劾。”1942年绥德县辛店二乡乡长范存金贪污腐化，征粮舞弊，被乡参议会罢免，群众对此拍手称快。
二是政府机关内部监督。这种监督主要表现在：(1)上级对下级工作的检查监督。如，上级的财政监督通常靠财政厅的巡视团。这个团的任务是：“纠正擅动公款、税款、乱借、滥支的弊病”，并有“揭发不称职的工作人员及纠正违反政府财政政策法令之权”。(18)(2)由组织部门主持对干部审查工作。(3)开民主生活会，由公务人员进行自我批评、自我反省。(4)听取政府机关中非党群众的意见。这些对改进边区工作，防止公务人员腐化也起了很大作用。
三是人民群众直接监督。边区《保障人权财权条例》规定人民群众利益受到侵害时，“有用任何方式控告任何公务人员非法行为之权”。(19)为了保护群众行使这一权利，林伯渠于1942年 6月专门发出《关于派公正干部切实调查群众控告案件的命令》，要求办案人员要做到真正大公无私，“不能有丝毫袒护或者敷衍了事的情形”。若调查呈报不实，一经查出，对公务人员要加以处分。有些地方，群众则自动起来与贪污腐化分子作斗争。1945年夏天，清涧县解家沟区群众自动起来揭发乡长贪污和区长包庇，得到县政府的支持后，区长被罢免，乡长被判处3年徒刑。这一事件在干部中引起很大震动，促进了干部良好作风的形成。
林伯渠领导边区政府坚持不懈地开展反腐倡廉工作的结果，不仅逐渐克服了边区少数干部中滋长的腐败现象，实现了边区施政纲领的要求，而且在边区干部中培养起延安精神，为新中国建立后的廉政建设提供了宝贵的经验。林伯渠和边区政府的反腐倡廉功勋，也因此而永载青史，流芳百世!
注释：
①⑤⑥⑦《林伯渠传》，红旗出版社，1986年第1版，第312、254、267—268页。
②《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年6月第2版，第718页。
③④《林伯渠文集》，华艺出版社，1996年3月第1版，第189、199页。
⑧⑨⑩(12)(13)(14)(18)《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1983年5月版，第304、316、288页；第2辑，第64—65、520—521页。
(11)(16)(19)《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社，1986年5月版，第90页；第4辑，1988年2月版，第284页；第5辑，第310页。
(15)《新中华报》1938年8月15日。
(17)《董必武选集》，人民出版社，1985年3月第1版，第58—59页。