加强财政监督，实行审计制度
李忠全 马广荣 马朝琦
为了加强财政的监督和管理，必须建立审计机关和审计制度。党中央和边区政府从始至终都非常重视审计工作，不仅设立审计处，也相应制定和完善了审计制度。审计工作的职权范围比较大，除审计预决算工作之外，还审计财政的收支，特别是金库和税收等项工作。就其金库管理和税收本身也建立有各自的制度，现分别记述。
(一)关于金库
1936年7月，中华苏维埃共和国中央政府西北办事处财政部，制定《现行金库条例》，规定“金库负责掌管国家的现金出纳及保管事宜”；金库委托国家银行代理之，国家银行对金库之现金出纳保管，应对中央财政部负完全责任；国家银行应将金库款项与营业资本分别储存，不得互相挪用。1941年1月29日，边区政府发出《训令》，要求各县设立金库支库。认为：“县金库支库之设立非常重要，对于财政统一与财力集中有很大的关系。凡一切税收及公共物品、没收品之保管，均须经由金库。”同年边区政府颁布了《边区财政厅金库条例》，明确金库分总金库、分金库和支金库三种。总金库统辖各分区金库，各分库统辖该分区各县支库，其未设立分金库地方之支金库，则由总库直辖管理。支金库设主任、会计、出纳各1人，主任可兼会计或出纳，但出纳不得由会计兼任。一切岁入岁出之款，概由金库收纳或支付，无论任何机关，均不得收款不缴或于未缴金库以前擅自动用，违者金库应加干涉，并报告同级政府、上级金库及边区财政厅处分之。在管理上，《条例》规定：凡未成立分支库地方之金库，则附设于专署或各县政府之内，由总金库指定专人负责，分支库在工作上受当地同级政府之领导监督与检查，但当地同级政府无支配金库存款之权，财政厅得随时派员检查金库账簿、单据及库存现金。
(二)税收制度
边区的税收制度是逐渐建立和发展起来的。1940年前，只有三边税务局制定了一个地方性的税法，其他各县均无统一的税法，因而征税品目不一，彼此相差悬殊，边区政府和边区财政厅在调整税务机构的同时，改进税收工作，做到税法的统一。
边区的商人，在1939年前是没有任何负担的，以后随着商业的发展，为了平衡农商之间的负担，开始向商人募捐寒衣代金。从1939年和1940年募捐结果看，由于边区商业的发展及商人对抗战的热心，数目很快完成了，部分地方且有超过。这说明边区商业有能力负担一部分抗日经费，为营业税之开征，奠定了基础。为了做到税法统一，动员一切财力，充实抗战经费，1940年1月26日，边区政府公布了《陕甘宁边区营业税收条例》，对征税的范围、项目和税率均作了规定。为着发展畜牧和便利人民交易，边区财政厅于同年11月3日发出吉字第29号通令，关于《牲畜买卖手续费和斗佣征收办法》。5月30日边府以战字30号命令废除1月26日的《营业税条例》，公布了《陕甘宁边区货物税暂行条例》；1941年1月1日边区政府布告，公布《商业税及货物税条例》。商业税条例规定：征收范围，凡在边区境内开设商店摊栈客房旅馆等，不论公共或私人，新开和旧开，不论年季月或临时贸易等，一律征税。但全年纯收入不满400元者免征，每季纯收入不满100元者免征，临时贸易斟酌其营业性质、所得总收益征之。税率2％为起码，并按纯收益额累进规定应征收的税率。货物税条例规定征收范围分为货物产地税，征收皮毛、药材两类产品；货物出境税，征收麻、棉花、油和畜牧4类产品；货物入境税增至16类产品。
边区政府建立税收制度并使之贯彻执行，税务机关付出了辛劳，坚持了“取之合理，用之得当”的原则。边区的税收，只6％用之于税务行政，94％都用于支持抗战，用于进行边区政治、经济、文化等各种建设。当时为了确保税收政策的贯彻，边府颁发了《陕甘宁边区各级税务局、所组织规程》、《税务总局办事细则》、《边区各级税务机关组织规程》，规定边区税务机构分为四级：边区税务总局、边区税务分局、县税务局、税务所。总局受财政厅之领导监督，分局受总局领导，专员之监督，县税务局，在直属各县受总局领导，在分区各县受分区(局)领导，均受县长监督，各地税务所受县税务局领导，当地政府监督。这样既保证了税收任务的完成，又确保了税务人员奉公守法，按章办事。
为了严格税收干部的管理和教育，边区政府重点抓住税务领导干部的制度建设。1941年4月颁布了《边区税务人员移交规则》，规定“各级税务人员未遵照本规则办理移交或移交手续未清楚者，不得擅离职守或就任新职。”《规则》要求：总局局长及各科、室、队长；分局、市县税务局长、所长；各级会计人员为移交重点；监交人之指派，总局局长移交时应由财政厅派定，分局、市县局长及总局各科、室、队长移交时由总局派定，各税务所长移交时监交人由直属之局长派定；移交事项为，铃记及各种戳记，已办及来办文件，各种新旧簿记，已用及未用之票照表册，各项税款及经费四柱清册，人员、马匹、武器及公物各种登记表册等项内容；对移交时限的规定，总局长不得超过15日，分局、市县局长及会计人员不得超过7日，科、室、队长不得超过3日，移交清楚后，监交人与新、旧任须会同呈报直属主管机关备案。
为了调动广大税务人员的工作积极性，奖勤罚懒，边区政府 1941年10月还颁布了《边区税务人员奖惩规则》，规定奖励办法为：传令嘉奖；记功(三次记一大功)；记大功；升级；越级擢升。惩戒办法为：警告；记过(三次记一大过)；记大过；降级；撤职。凡涉及司法范围者，除行政处分外，其违法部分移送法院裁判。关于奖励对象与内容：能依法令之规定，如期完成工作任务者；发现同事中之贪污事情后，能及时向上级报告，并经查出确有实据者；服务税收工作2年以上并著有成绩劳绩者；破获走私案件在3起以上者；对边区税收工作有正确建议，经采纳实行著有成效者，对财政、税收政策能向群众深入宣传解释著有成效者。关于惩戒对象与内容，不能按期完成任务且无特殊事故者；不能按期报解税款或擅自挪用者；工作消极玩忽职务者，染有不良嗜好经劝告不能解除者；因工作不慎致事故影响税务者；有意哄骗及无故失掉公款者；遗失或盗用印信票照印花者；无故留难商旅意图敲诈者；违背税则、税率任意浮派滥收者；串通商民贪赃舞弊者。根据此规定，边区高等法院严厉惩处了曾任靖边县张家畔税务分局局长萧玉璧。后来在《陕甘宁边区各级税务机关暂行会计规程(草案)》中又规定：各级会计人员调动工作时，须依各级税务人员移交规则办理移交手续。移交手续不清或不全者不得离职。同时规定：当地有金库，收入多者，每天解库一次，少者5天一次。当地无金库，路程在一天以内者10天一次，一天以上者由上级税务局提款，次数依收入情况规定。
(三)审计制度
陕甘宁边区最早的审计机构是1937年2月，苏维埃临时中央政府设立的国家审计委员会，当时其目的主要是为了保持红军刻苦节约的优良传统和作风，防止腐化浪费，增加建设支出。其工作重点是审核各机关部队的经费开支是否合乎手续，使用得当。国家审委会与中央财政部还共同制订了中央机关的开支标准，规定各机关的经费必须按照缩编后的人数，按月编预算，连同花名册报审计委员会审批。凡未经过追加预算，或事前未得审委会同意，对某一项目自由超过预算限度之外者，概不承认此项开支。
陕甘宁边区政府成立后，在边府下设立了审计处(实际上1937年5月已开始工作)，以便配合统一财政的措施。后来中财部起草的《审计制度》41条和边区政府颁布的《边区审计暂行规程(草案)》12条等有关法规，均明文规定了其职权和任务：审核全边区行政机关之预、决算事项；审查全边区行政机关之公有物事项；审核全边区征税征粮及其他有关机关之收支证据事项；审核金库收支；公产估价变卖；公营事业之收支，由政府补助民营事业之收支和关于贪污、舞弊及浪费事件之检举等事项。
1939年底至1940年10月，由于敌人的封锁，造成了边区财政经济的困难。中共中央一方面发动军民搞大生产运动，另一方面严格地实行统一财政收支，建立预决算制度与会计审计制度，发扬艰苦作风，进一步防止财政上各自为政和贪污浪费现象。于是，为加强审计，中央财政经济部建立了会计处和审计处，对陕甘宁边区党政军的经费支出进行审计，这时边区审计处撤销。他们虽人数少，但对各单位的正常经费预算，是按人马多少与标准制定审查核准预算数，进行拨款。开支后编造决算，附单据送审，经审查后进行核销。对部分实物，如办公的笔墨纸张等，曾实行过实物供应，在审核经费金额时对能供给的实物进行审查，审核后由当时国营光华商店供应实物。
1940年10月以后，中央实行生产自给的方针，以解决经费供给问题。在这种形势下，财政预决算和审计制度，由集中管理转向按系统分级管理。中财部撤销后，又按中央机关、军队系统、边区党政系统分别设立三个财政经济处，统管所属单位的财经工作。财经处下都设有审计科，对所属各单位的经费预决算进行审计。以后情况好转，审计工作划归财政厅负责。1948年10月1日《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》规定了边区各级审计机构的审计职权：(1)关于边区各级政府、机关、学校、部队之经费、粮秣、被服、生产自给等收支预算之审定与决算之核销；(2)关于财经情况，特别是供给力量之了解与掌握；(3)关于贪污浪费及收支不合理等行为之清算与检举，以及对于严格遵守制度与生产节约等模范之奖励；(4)关于各级政府、机关、学校、部队等之账簿、表册、单据及其他证明文件，随时调阅或派员审查；(5)检查与督促各级政府、机关、学校、部队财务制度之建立；(6)在财政经济委员会授权下关于下列各项，有检查与督导之权：一是各级银行、贸易公司及公营工厂业务方针之执行情况；二是征收制度及各种税收率之执行情况；三是关于公营企业之财产变动情况及盈亏之审查；四是所有一切收入(包括粮食、税收、罚款、没收款及物资等)之归公情况。还对审计实施及程序也作了明文规定，使审计人员有法可依。总之，随着形势的发展变化，审计工作也采取不同的方式进行。审计的内容和范围始终围绕着审批核销财政收支预决算，特别是审批核销各机关、部队、团体、学校的经费、粮秣、被服等支出的预决算，审查金库收支和税率之执行情况，清算与检举贪污、舞弊、浪费和不合理的收支等现象。对审查出来的各类不合理问题，及时向领导机关和上级审计部门进行检举反映，呈请予以惩办。由于审计工作把清算与检举作为重要任务，通过经常的审计监督，随时揭露财务收支中的种种弊端，堵塞财政管理中的漏洞，不但起到了一定的威慑和防范作用，也维护了政府的廉洁。