实行财务人员监管及预决算制度
李忠全 马广荣 马朝琦
陕甘宁边区的财务人员，统一由边府财政厅及所辖主管单位进行监督管理，并相应的对财务人员进行培训及奖惩，以保证财务人员既有一定的业务水平，也不轻易违犯财经纪律，保证了廉政建设顺利进行。为使对财务人员监督管理有一定的法律依据，边区政府首先颁布了会计制度。
中共中央到达陕北后，为统一会计出纳手续，在金库会计系统尚未单独建立以前，于1935年12月10日，中央财政部便制定颁布了《财政部暂行会计出纳规则》。对会计之收款、支款、解款、账簿、记账及报告等项均作出详细规定；对现金出纳手续明确指出：凡现金出纳地方，非经管出纳人员，不得自由出入；各级财政部会计科，应具备现金收付盖章簿一本，将收付数目随时逐条登记，收入之款，应先由出纳人员在该条数目字上盖章，然后财政部长根据此簿签发收据；付出之款，应先由财政部长在该条数目字上盖章，出纳人员方可根据此簿付款；会计科长每月应会同出纳人员检查库存一次，财政部长每月至少应检查库存3次，并盖章于库存簿中证明：凡收入之款，须当面清算，现洋满50元，1元钞票满100元，小票满10元，均由经手点算封好，并于封口上盖章，对内负责。付出之款，须叫领款人当面点收，并声明出门以后，对外不负责任。但解款到上级财政部时，须由护送人当面点交，如发现短少，仍须原经手人点算人负责；每日库存现金，必须与日记账库存数目相符，未经会计科记账，出纳人员绝对不得直接付款给任何人，如发现库存现金与账上应存数目不符，3日内不能查出原因者，应报告上级。
随后，1936年6月1日，在建立金库制度之后，为完善会计手续，中央财政部制定颁布了《暂行会计条例》36条，对收、支款程序、预算及计算、账簿及登记、报告之编制均作出详细之规定。陕甘宁边区政府建立后，财政厅又于1941年3月颁布了《会计工作细则》，对未尽事宜作了补充规定。以后，随着各项事业的发展，制度之健全，分财政会计、粮食会计、被服会计、税务会计、盐务会计等。要求会计人员必须做到账簿简单明了，账物(钱)相符，一目了然，实行个人分工负责、登账、支付，造传票、汇存单据、编制报表等统由1人经手，以防止流弊。为监督会计工作，还相应制定了有关制约机制和奖惩制度，保证会计工作的有序进行。
在会计制度实施的基础上，根据当时边区的实际，边区政府财政厅陆续制定了有关财务人员的相关管理措施及办法。
凡在财政厅及其下属机关人员，其他各机关财政人员，军队供给部门之财政人员，均属财政人员。对于他们的训练，统由边区财政厅副厅长督察指导，财政厅秘书主任总负责计划推动。1941年5月19日，《中共中央财政经济部财务行政制度条例草案》中规定：“财务人员在工作中之训练教育，作为重要工作检查内容之一；财务人员之训练教育，分为一般文化教育，政治理论教育，财政经济教育，财务行政技术教育四部分。”特别强调：“前条财务行政技术教育分由财政厅及下属各有关局、库、科、室分别担任，编定计划呈核并按期报告财政厅主管人员。”《草案》规定：“除在职财务人员应由财务主管人员负责督促，于工作中加以有计划的训练教育外，应另设置下列训练班。”一是财政人员训练班，训练科目应有：政府会计(包括会计事务及公库会计)；审计；统计及财政统计和公库会计。二是税务人员训练班，训练科目应有：税务总论，税务分论；税务外勤，税务行政；税务会计。《草案》还规定：所办“训练班由财厅总领导，但税务人员训练班，由税务总局直接领导；财政厅以财务人员之训练教育为中心工作之一，定期向边区政府报告该项工作进行状况。”这样，既可以保证各类财务人员的最基本的专业技术规范，也可以不断提高财务人员的专业技能，更好地适应本职工作，使其不犯或少犯错误，确保财政出入关口。
关于财务人员之奖惩制度，《草案》规定：“边区财务人员之奖惩依本节规定办理。”即要对财务人员进行奖惩，必须实行考勤和考核。对于考勤，应包括签到、迟到、早退、旷职、公出、请假、处分执行、呈报八项；特别对女职员之生育抚养，有适当优待，对战时环境有适当估计。《草案》要求，财政厅应制定本厅职员考勤章程，呈边区政府批准施行，其附属机关亦应制定本局职员考勤章程，财政厅批准施行。考绩条例须另定之。而财务人员考勤内容应包括检查、奖励、惩罚三部分，对检查部分，须规定检查方式、标准、时期等。其方式，须能发扬民主者；其标准，除考勤章程外，尚须对非财政机关之财务人员有适当规定；其时期，分定期与否二种。对奖励部分，须包括下列重要含义：①奖励能使积极者不论其为上级、下级均有受奖机会；②奖励确能激发一切人员之积极性；③奖励不重物质，以免浪费二用养廉；奖励能为惩罚作显明对照，带有教育意义俾能减少犯过者。对财务人员犯法处分之规定，凡犯下列情形之一者：(1)妨害捣乱金融者；(2)破坏公债信用者；(3)勾通敌伪、妨碍财务行政及经济斗争者；(4)供给敌伪财政消息或文件者；(5)利用执行职务时机，予敌伪以便利者；(6)包庇纵容某种违禁品偷漏，予敌伪以重大利益者；(7)已知其为汉奸而受其贿赂者。对于财务人员之处分，除边区公务人员惩戒条例应另规定外，须对财务人员之犯法处分另立案例，由财政厅拟具呈边区政府委员会批准公布施行。通过奖惩，大大激发了广大财务人员的工作积极性和责任心，也及时严厉惩处了犯罪分子，保证了财务制度的贯彻执行。
与此同时，边区政府还对地方财政管理规定了明确制度，以及收支办法。
边区政府为加强各县市财政收入增强抗战财力，专门于 1941年1月1日制定颁布了《陕甘宁边区各县市地方财政收支暂行章程》，首先明确规定了收入范围：①公产——土地、房屋、森林、牲畜、油脂。(2)牲畜买卖手续费——骡、马、牛、驴、猪、羊；斗佣——谷子、糜子、麦子及其他杂粮；司法罚金。(3)国民教育经费不足劝募款；合理负担社会教育费课本费。其次，对于其范围第一类的规定原则，《章程》要求：所有公产不论其为熟田、荒田，不论其确为资金或非资金，均须周密统计、详实登记、重新整理、以利财政收入；公产进行整理登记后，必须有严密之管理，组织良好之经营方法，使一草一木财田产地，均获优厚之收益；而对于第二类，征收办法规定：斗佣——均从量向卖主征收2％，如1斗需纳斗佣2合；司法罚金——系指赌博、婚姻、贩毒者、吸烟顽固不改者；牲畜买卖手续费，不论驼、牛、骡、马、驴、猪、羊等，均从价5％征收之。此外，《章程》规定：“各县市对于本章程规定之地方财政收入，可斟酌当地情形建立必要的组织，规定具体办法，以保证财政的收入，但须要呈报边府备案。”为使地方财政相对独立，并加强其责任起见，《章程》特规定以下办法：(1)以第二类收入的50％划归各县市地方经费用之，50％由边府调拨之；(2)以第一类全部收入充作各该县市生产自给不足时，补充教育经费之教育基金；(3)各县市政府及所属各机关，除粮食由边府统支外，所有经费应划归地方财政支办，以期做到收支适合自给自足的原则；(4)地方财政收入总合，在正确的财政政策下能每年增加者，得将其历年增加数目的二分之一划归各县市扩充经费之用，以示奖励；(5)各县市有特殊情形实不能做到自给者，得声叙理由呈请边区政府酌量补助之。最后，《章程》规定，各县市所经收之地方财政收入款项，一律按最近颁布之金库法处理，并按月向边府报告收入经过，各县市财政收入，除按上述规定范围之外，如欲另辟税源得经县参议会通过，向边府呈请批准后，才能实施，否则不能另立名目擅自征收，各县市地方财政收入，不得与边府直接税收混淆或合并。这样一来，既保证了地方财政的合理收支，满足了他们的需求，也为边区经济发展奠定了基础。
陕甘宁边区政府财政厅在对财务人员实行有效监督管理的基础上，还明确规定了每个年度对财政收支，都必须有预决算制度，以确保财政工作有序运行。
实施此项制度的目的，就是为了有计划、有重点的保证各项建设事业的进展和正确支配各级机关日常工作所需的经费，及时掌握所属机关的财政收支。为防止无目的支出和随意乱列项目，必须实行财政预决算制度。当时把预算、决算分为两个章程。预算章程规定：年度预算分边区一级(包括军委所属各机关及中央所属各机关)和县一级(包括分区及直属市)两部分，按照财政厅的规定“办理预算收支分类标准”分别编制。边区一级与各县预算，分为普通收支预算和营业预算两种；生产与营业性质的收支，为营业预算，不含营业性质的收支，属普通预算，普通收支预算、营业收支预算，又分为岁入和岁出两种。这两种，又按照性质分为经常与临时两种。每一会计年度内的一切收入叫岁入，一切支出叫岁出，均应编制预算。
为了严把审批关，当时边区财政预算编制分为三级概算：边区一级各机关所编的本机关及附属机关的岁入与岁出的概算，称作第一级概算；各财经处将它所属各机关的第一级概算，会合所编成的各分类概算，称为第二级概算；边区财政厅会合各财经处第二级所编成的总概算，称为第三级概算。各县或分区的概算程序同上，凡因特别原因不能按期编制第一级概算的机关，应将各项概算数目报告他的主管机关，以便编入第二级概算；不能按期编制第一级概算，同时又不能按期向其主管机关报告各项概算数目的机关的年度概算，可由其主管财经处根据最近年度预算数目与实际需要，提出总概算数编入第二级概算；凡各级机关每月都有的各项收入与支出，应列入经常类，不是每月都有的列入临时类；凡在一年度内按月常有但数目很大的各项收入与支出，应在说明栏内详细说明。
在决算章程中规定年度决算，分为边区一级和各县一级两部分，这两部分又各分为普通决算、营业决算两种。这两种决算又各分为岁入岁出两种，并各按其性质再分为经常与临时两类，均依照各同年度预算区别之。决算编制方法如同预算一样，也分为三级决算，而边区总决算经审计处审定各财经处总决算后，经审计科审定后，财政厅应各开具下列事项，呈报边区政府。
中央书记处后来又重申，严格建立预决算制度，必须做到：①每月开支预算必须负责在节省原则下切实估计，一次提出经中财经部切实审核发给，如经中财经部批准之预算有不同意时，必须经中央书记处的审查批准，中财经部始能作第二次的修改；②任何机关部队必须照批准之预算限度内开支，如有浪费或超过者，概不批准；③预决算及一切应缴单据必须按规定限期送交中财经部，如不按时送出者，停止发给经费。
为了落实和贯彻预决算制度，成立了财政总预算委员会，由谢觉哉、邓洁、霍维德、曹力如、叶季壮5人组成，负责财政预算的研究与实践。此外，边区政府财政厅专门颁布了《财务经费支付办法》和《巡视团章程》，确保财政厅财务费支配合理不致浪费；并经常派巡视团切实了解各分区及县的状况，检查各级财政机关执行政府财政政策，及时纠正擅动公款、税款，乱借、滥支等弊端；巡视团还有调阅与审查财政案卷及收支账目之全权，有清查存款、存粮、公产之权；有揭发不称职的工作人员及纠正违反政府财政政策之权；有督促、检查、改进财政工作之权，但对新的改进，须随时呈请政府核准施行。