《预防未成年人犯罪法》修订中的选择与平衡
《预防未成年人犯罪法》修订中的选择与平衡
[摘要]法律修改不易，立法者总是在各种制度的建构中平衡取舍。《预防未成年人犯罪法》2020年修订的进步与局限都很明显，简言之，最大的亮点是未成年人越轨行为的分层定义与分级干预理念的落地，建立或完善不同层级的保护、干预和矫正措施，最大的遗憾是未能实现对未成年人越轨行为规制的司法化，从而为未来中国少年司法的建设与发展奠定更为坚实的立法基础。
[关键词]《预防未成年人犯罪法》；分级干预；专门学校；专门矫治教育
一、修法的背景
2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《刑法修正案(十一)》、新修订的《预防未成年人犯罪法》(以下简称《预防法》)等多部法律，其中《刑法修正案(十一)》已于2021年3月1日起实施，修订后的《预防法》将于2021年6月1日起实施。
《刑法修正案(十一)》对《刑法》中关于刑事责任年龄的规定做了重要修订，将原《刑法》规定的不满十四周岁的人一律不负刑事责任，修改为“已满十二周岁不满十四周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任”，进一步完善了有关低龄未成年人犯罪的规定；同时在未成年人越轨行为的干预与矫治体系中，以“专门矫治教育”取代饱受争议的收容教养，使《刑法》与《预防法》保持一致与衔接。
在这次《刑法》修订过程中，《刑法修正案(十一)》草案一次审议稿没有就刑事责任年龄问题进行修改。草案二次审议稿非常审慎地打开一个小口，将低龄未成年人实施被公认为最为严重的犯罪行为纳入刑法规制范围，但立法者不仅严格限定追究低龄未成年人刑事责任的罪名，而且强调“情节恶劣”，充分重视主观恶性与行为严重性；程序上严格要求经最高人民检察院核准追诉，再经法院审理，才可能被定罪量刑。草案三次审议稿将适用条件从“致人死亡”扩大至“致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾”，但其他年龄段、其他类型、其他情节的未成年人“犯罪”，如未满十四周岁的未成年人实施强奸、绑架、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质等行为，仍然被排斥在刑事司法管辖之外。
刑事责任年龄有限度地降低和刑事司法的管辖权谨慎地扩张都与民众的期待存有差距。这次修法过程中有声音强烈呼吁也应降低强迫卖淫罪的刑事责任年龄，因为现实生活中有些未成年人抢劫的目的是“下了她手机、下了她的钱，录像裸照，然后强迫卖淫，但因为年龄问题对强迫卖淫(行为)不负刑事责任。强迫卖淫罪使用暴力手段，伤害的对象也往往是未成年人，造成心理和身体的伤害比抢劫罪大得多”②。
立法是一项艰难复杂的工作，要考虑多维的世界，当不同诉求难以同时满足时，就要力图实现平衡，因此只能渐进、稳进而不能跃进。立法者在回应民意的同时，也深知刑法的“危险性”与有限性。无限制的刑法是危险的——刑法是一把双刃剑，一方面能够打击、惩治犯罪，另一方面可能导致国家公权力的滥用。这也正是为什么近代以来要用罪刑法定原则将刑法“箍”成一个闭合的圈。犯罪圈不停扩大或无限打开的弊端甚或伤害，将远大于公民从中所能获得的保护[1]。
刑事责任年龄的降低只能使未成年人违法犯罪问题得到有限的解决。对未成年人越轨行为的否定评价及可以采取的相应处置，不能仅依赖于刑罚。矫治手段必须与行为的性质、年龄特点和心理发展程度相匹配。问题又回到原点：对于被排斥在犯罪圈与刑罚圈之外的未成年人越轨行为是否需要公权力尤其是刑罚权来规制，如何加以规制?在这样的大背景下，《预防法》的修订继承原有法律一直保有和强调的保护性，同时被赋予社会防卫的期望，面临“保护主义刑事政策应对报应主义思潮冲击的考验”[2]。保护少年与保护社会两种诉求如何协调成为此次法律修订的一大挑战，也成为《预防法》修订的重要争议问题之一。
二、修法的进步
《预防法》与《未成年人保护法》同时修订，都围绕未成年人保护这一核心，以增强法律的科学性、系统性、衔接性和可操作性为重点，在总结实际经验基础上回应社会关切。同时两部法律各有侧重：《未成年人保护法》偏向于福利法、保障法，以最有利于未成年人原则和国家亲权原则为统领，从家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护和司法保护六个方面，为未成年人的身心健康成长编织严密的保护网；《预防法》在立足未成年人保护的同时，在整体框架上贯彻分级理念，规定对不同类型越轨未成年人的控制与惩戒措施，突出教育矫治的细化并体现在行为类型的调整以及教育矫治措施的完善上，坚守保护少年与保护社会的双重目标定位。
“预防”的重点是通过加强教育和正面引导，及时消除导致未成年人实施越轨行为的不良因素，以阻断越轨行为升级为违法犯罪行为，发挥保护未成年人的关键作用；同时在越轨行为的教育矫治措施上提供可选的干预或矫治方案，防范越轨行为可能对社会造成的严重危害。因此，双重目标定位既有一致指向，也存在利益冲突的地方——如何确保未成年人恶性越轨行为得到有效的矫治，既不违背教育为主、惩罚为辅的原则，又让社会公众更容易接受少年司法的理念和刑罚预防理念之间的差异，这对立法提出了挑战。在法律修订过程中，立法部门广泛征集人民代表、学者、实务工作人员等各方面的意见和建议，谨慎修订有争议的条文。
修订后的《预防法》章节紧凑，以对不良行为的干预、对严重不良行为的矫治及对重新犯罪的预防为主线，层层防范未成年人越轨行为的升级和危险性的增强；同时规定经费保障、社会支持、学术促进等专门条款，使得预防未成年人犯罪工作有人、财、物的实质保障。这次修法的进步主要表现在三个方面：第一，把未成年人越轨与越轨未成年人的分级预防、干预理念从学理讨论落实到立法规定，细化教育矫治的对象和措施；第二，激活工读学校，与《未成年人保护法》接轨，明确其转型为专门学校的法律定位，并规定一系列措施充实专门教育，以发挥对未成年人的教育矫治作用；第三，废止收容教养制度，新设专门矫治教育，明确适用对象是实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人，增强分级干预措施的层次性，实现《刑法》和《预防法》的衔接。
1.分级预防与干预理念落地
在这次修订之前，分级预防与干预一直限于学理上的讨论和实践中的探索，没能上升到国家立法层面。2019年，最高人民检察院发布的《2018—2022年检察改革工作规划》提到“探索建立罪错未成年人临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度”。以未成年人“两法”修改为契机，立法部门积极推动罪错未成年人分级干预机制及时上升为法律。《预防法》草案在第一次审议时提出吸收分级干预的理念，并规定了行为分级和对应的干预或矫治措施分级制度；草案二次审议稿将第2条“立足于教育和保护”修改为“立足于教育和保护未成年人相结合，坚持分级预防、提前干预”，分级干预理念被正式写入立法。未成年人违法犯罪分级预防与干预理念以医学、心理学、社会学、犯罪学等的科学研究结论为基础，其内容包括三个递进的层面：
第一，未成年人与成年人是不同的，对未成年人的教育及惩罚不能直接适用对成年人普遍适用的刑罚。未成年人在年龄、社会化、心理发展等诸多方面与成年人存在区别，但最本质的区别是生物学意义上的区别。年龄的区別是生理年龄的区别，社会化是生物人向社会人的过渡，而心理发展必然以生理发展水平为基础[3]。因此在生活中，当未达责任年龄的孩子有意或无意地破坏或擅自拿走他人的财物，不会对孩子动用法律上的惩戒，而由父母或其他监护人来承担责任。但如果孩子成长到青春期仍然实施这样的行为，就应有专门的法律对其进行管束。这也正是《预防法》立法的公共认识基础。
第二，未成年人越轨行为的性质、情节等不同，其人身危险性也不同，需要分级预防、干预和矫治。新修订的《预防法》将未成年人越轨行为嵌套在分级干预的框架中，对不良行为、严重不良行为和犯罪行为的界限划分更加体系化，对应的干预主体、教育矫治措施等也具有递进性，符合《联合国少年司法最低限度标准规则》要求的“相称原则”。
不良行为以影响未成年人健康成长的“自害性”行为为主，如第28条列举的“吸烟、饮酒”“多次旷课、逃学”“无故夜不归宿、离家出走”“沉迷网络”“与社会上具有不良习性的人交往，组织或者参加实施不良行为的团伙”等。未成年人不良行为的突出特点在于逃避家庭监护和学校教育，但是尚未对社会造成严重影响，因而以家长和学校为主进行适当教育更为适宜。
对严重不良行为的界定存在较大争议，在修订过程中的不断调整也反映了立法者周到全面的考虑。在《预防法》草案一次审议稿中，立法者根据《治安管理处罚法》和《刑法》的有关规定以及未成年人易发频发的严重危害社会的违法行为，重新界定和列举严重不良行为。争议点在于第34条列举的行为以及兜底性规定并未区分出社会危害性更高的“触罪行为”——实质触犯刑法但由于未达刑事责任年龄而不予刑事处罚的行为，且删去了有关收容教养的规定，缺乏可适用的收容性质的机构化处遇措施，导致分级干预体系留有空白[4]。草案二次审议稿以单独条文的形式区分出触罪行为，规定公安机关有权决定将触罪未成年人送入专门学校接受专门教育，要求各省“至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式”单独设置专门场所加以严格管理，尚留存的问题是如何将这一专门场所落到实处，并且避免交叉感染或是污名化效应等隐藏问题①。修订通过的《预防法》第38条在严重不良行为内部划分出触罪行为，规定严重不良行为是“未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，以及严重危害社会的行为”；同时第45条回应了《刑法修正案(十一)》对刑事责任年龄的修改，提出专门矫治教育以应对触罪未成年人的规制，在二次审议稿的基础上将适用于触罪未成年人专门矫治教育场所的“严格管理”明确为“闭环管理”，以区别于其他的专门学校。触罪行为被纳入严重不良行为但又有所区分，在矫治措施上对应为专门矫治教育，区别于专门教育。未成年人犯罪行为的界定与《刑法》一致，其中触罪行为与犯罪行为的界分依据是《刑法修正案(十一)》关于刑事责任年龄的规定：一般刑事责任年龄为十六周岁；犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质罪八类重罪的刑事责任年龄为十四周岁；犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣的，刑事责任年龄降到十二周岁，但须经最高人民检察院核准追诉。
第三，行为的层次划分对应不同层级的干预措施，由不同的责任主体承担相应的干预或矫治责任。从《未成年人保护法》编织的保护网来看，家庭的监护责任始终居于首要位置，而立法也规定了国家监护作为补充，在未成年人的社会化过程中履行应有的管教义务，以使未成年人得到积极正面的引导和教育。同时，学校保护和社会保护提供多渠道的支持，以保障未成年人得到更为及时、科学的干预或矫治。司法保护体现在对严重不良行为的矫治和对重新犯罪的预防上，公安机关可以采取的矫治手段囊括采取矫治教育措施、送入专门学校、进行专门矫治教育等从教育惩戒到强制管理的多种措施，具有层次性和递进性。
对于不良行为，未成年人的父母或者其他监护人承担首要管教责任，在不改变及破坏原有成长环境的基础上应加强教育和正确引导，尽可能消除不良因素对未成年人的影响。同时，《预防法》强调公安机关、居民委员会、村民委员会等社会主体亦应承担一定的干预责任，在发现本辖区内未成年人有不良行为时，应当及时制止，并督促其父母或者其他监护人依法履行监护职责。这里规定的是“督促”而非直接代位进行管教，仍然尊重自然亲权和家庭教育的首要地位。学校对在校的未成年学生进行管理教育，目的在于培养其良好品行，帮助其树立正确的规则意识和养成遵守规则的行为习惯。第31条作为原则性规定，要求学校“应当加强教育，不得歧视”，同时完善了学校对有不良行为但拒不改正或情节严重的未成年学生可以采取的管理教育措施，如“予以训导”“要求遵守特定的行为规范”“要求参加特定的专题教育”“要求参加校内服务活动”“要求接受社会工作者或者其他专业人员的心理辅导和行为干预”等；第32条要求建立家校合作机制；第33条规定，对于校园内常见多发的“偷窃少量财物；或者有殴打、辱骂、恐吓、强行索要财物等学生欺凌行为”，情节轻微的，可以由学校采取相应的管理教育措施。综上，对于未成年人不良行为的干预，主要依靠家庭教育，同时发挥学校教育、社会支持等非公权力的作用，形成教育合力，以促进未成年人健康成长。
对严重不良行为的矫治，由于行为已经突破“自害性”而开始具有“危害社会”的特点，必须由公权力部门做出否定性评价并采取一定的处理措施。修订后的《预防法》对严重不良行为的矫治手段具有不断递进的特点：(1)第39条和第40条规定严重不良行为的发现与报告机制，要求公安机关及时制止并依法调查处理，“可以责令其父母或者其他监护人消除或减轻违法后果，采取措施严加管教”。(2)第41条增加公安机关可根据具体情况采取的9类“矫治教育措施”，如“予以训诫”“责令赔礼道歉、赔偿损失”“责令具结悔过”“责令定期报告活动情况”等；第42条规定公安机关根据需要可以邀请学校、居民委员会、村民委员会以及社会工作服务机构等社会组织参与，父母或者其他监护人应积极配合。(3)第43条和第44条规定教育行政部门与公安机关享有“送入专门学校接受专门教育”的决定权，以专门教育指导委员会评估同意为前置程序，进而建立自愿申请和强制送入两种入学模式。(4)第45条提出专门适用于触罪未成年人的“专门矫治教育”，要求单独设置专门场所并采取封闭式管理，作为替代收容教养的机构性处遇措施，以区别于半机构式的专门学校。
对犯罪未成年人的矫治，以《未成年人保护法》为统筹和指引，从司法保护这一章节的原则性要求出发，《预防法》与《刑法》《刑事诉讼法》《社区矫正法》《监狱法》等刑事实体、刑事程序、刑事执行等方面的法律相衔接，致力于预防未成年人重新犯罪。
2.激活工读学校，充实规范专门教育
专门教育的前身是工读教育。工读教育是指专门设立学校，为有严重不良行为的未成年人提供义务教育和行为矫正的一种特殊教育模式，被视为普通教育的补充，也是中国特色少年矫正制度的重要组成部分。历经半个多世纪的发展，工读学校重整为专门学校。专门学校与专门教育从工读学校与工读教育发展而来，本次修法统一术语、规范生源、改革制度，有利于其在新时期的未成年人违法犯罪预防和矫治工作中发挥不可或缺的作用。
第一，生源定位更加科学。不同时期工读学校的生源定位与时代背景紧密相关，而由于缺乏规范性文件的统领，各地实践探索的水平参差不齐，工读学校的发展面临多重困境，其中最为突出的是生源不足带来的生存困境。从发展历程看，中国工读教育大致可划分为5个时期：初创和起步时期(1955-1965年)，破坏和复办时期(1966-1980年)，逐步规范建设时期(1981-1998年)，发展瓶颈时期(1999-2020年)，激活与完善时期(2021年之后)。20世纪50年代中国开始“半工半读”教学模式的尝试与探索，初衷在于“用教育而不是管制的手段来容纳和矫治那些处于‘犯罪边缘’的未成年人，以避免少管所等强制性矫治机构的弊端”[5]。初创和起步时期的工读学校主要以招收社会上的流浪儿童、孤儿等闲散青少年为主，兼收有轻度违法行为和扰乱普通学校正常教育教学的青少年学生[6]。工读学校在破坏和复办时期发展停滞、遭受重创，在改革开放后恢复办学。1981年国务院批转的教育部、公安部、共青团中央《关于办好工读学校的试行方案的通知》推动工读教育走向逐步规范建设时期，该通知规定工读学校的招生对象是“有违法或轻微犯罪行为，不适宜留在原校学习，但又不够劳动教养或少年管教条件的中学生(包括那些被学校开除或自动退学，漂流在社会上的十八周岁以下的青少年)”。1986年《义务教育法》将工读教育视为普通教育的补充，成为推进工读教育的重要法律依据。1999年《预防法》将工读学校定位为有严重不良行为的未成年人教育矫治场所，同时将入学强制或半强制制度修改为“三自愿”原则，即对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准。这种自愿入学的规定尊重学生和家长的意愿，废除了强制入学程序，导致工读学校学生数量锐减，工读教育发展进入瓶颈时期，面临重重困难。
本次《预防法》修订的重点之一就是激活工读教育，吸收实践中的经验和做法，根据分级干预体系的要求，明确专门学校的招生来源：(1)保留父母或者其他监护人、所在学校自行申请入学。第43条规定，在“无力管教或管教无效”时，未成年人的父母或者其他监护人、所在学校可以向教育行政部门提出申请，经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门决定送入专门学校接受专门教育。(2)增加特定情形下教育行政部门会同公安机关决定强制入学的规定。以严重不良行为中列举的“严重危害社会的行为”为基准，若满足第44条规定的几种情形，如“情节恶劣或者造成严重后果的”“多次实施”，或者拒不接受或者配合公安机关采取的矫治教育措施，或者属于“法律、行政法规规定的其他情形”，经专门教育指导委员会评估同意后教育行政部门会同公安机关可决定送入专门学校。(3)作为对触罪未成年人强制实施专门矫治教育的场所。第45条要求将专门矫治教育安置在单独设置的专门学校执行。这也是本次修法的一大亮点，将在下文阐述。
第二，招生程序更加合理。专门学校的生源问题得到解决之后，还应当考虑对学生入学与转出的规范化管理，其中最为重要的就是做好评估工作。《预防法》第6条规定，县级以上地方人民政府负责成立由教育、民政、财政等单位以及律师等人员组成的专门教育指导委员会，研究确定专门学校教学、管理等相关工作。根据第43条、第44条、第45条和第46条的规定，专门教育指导委员会除了评估有严重不良行为的未成年人是否应送入专门学校接受专门教育，还负责评估专门学校的在校生，并为评估认为适合转回普通学校的未成年人提出书面建议。评估机制有助于相关部门根据针对性、个性化的评估结果选择具体的矫治方案，符合对未成年人以行为人为重点的规制要求，区别于成人刑事司法以行为为重点的处理模式。
但值得注意的是，多部门人员兼职组成又担负重任的机构设置在立法上并不多见，该委员会要切实发挥作用，至少应做到：在专门教育指导委员会的人员选择上，具有未成年人法学、心理学、教育学、社会学相关专业背景的人员优先入选；在工作机制上，充分保证专门教育指导委员会成员评估每个个案的时间，避免出现因身兼数职、分身乏术而不能实地调查、只限于书面评估的现象；在财政保障上，政府需给予足够的资金投入及建立相应的社会支持体系，在专业司法社工发达的地区，可以考虑将前期的家庭调查、社会调查、心理测量等工作通过政府采购的方式，委托给专业的社会工作事务所或心理咨询师。修订后的《预防法》对专门教育指导委员会委以重任，希望其担起责任，助力未成年人的健康成长。
3.废止收容教养，新设专门矫治教育
随着劳动教养的废除，收容教养存废的争议此起彼伏。1979年《刑法》首次规定了收容教养，此后出台的《未成年人保护法》《预防法》也提到专门学校和收容教养。原《刑法》第17条第4款规定，对于未满十六周岁不予刑事处罚的未成年人，以责令监护人管教为原则，“在必要的时候”适用收容教养，同时保障未成年人在收容期间的教育权。但立法并未明确收容教养的法律属性，收容教养的适用对象与条件、决定程序及主体等缺乏详尽的规范，收容教养制度的法理基础不坚实。随着劳动教养的废除，收容教养执行场所逐步丧失，收容教养的实际执行已经很少。
此次《预防法》修改新设专门矫治教育取代收容教养。《预防法》第45条在经历从无到有的修订历程后愈加完善：(1)以“专门矫治教育”的表述衔接《刑法》与《预防法》，对触罪未成年人进行针对性处置，完善了分级干预体系在行为、处遇措施上的层级划分；(2)要求专门教育指导委员会的评估同意为前置程序，肯定评估结果的效力，并将享有决定权的主体从二次审议稿的“公安机关”进一步完善为“教育行政部门会同公安机关”；(3)要求专门学校“按照分校区、分班级的方式设置专门场所”，解决执行场所的问题；(4)提出对专门矫治教育“实行闭环管理”，以区别于其他适用于有严重不良行为未成年人的专门学校，尽可能避免“交叉感染”；(5)明确负责专门矫治教育的各机关权责，取消“司法行政、公安等部门应当予以协助”的模糊表述，区分出矫治工作和教育工作分别由公安机关、司法行政部门负责和教育行政部门负责。
三、修法的局限
这次修订有着诸多积极意义与进步，但局限也很明显，主要表现在三个方面。
1.法定概念不明确
修订后的《预防法》沿袭原有法律的称谓，将少年越轨行为界分为不良行为、严重不良行为和犯罪行为。“良”与“不良”的界定以成人主流文化为背景，没有考虑儿童世界与少年亚文化的视野[7]。这种带有浓厚文化价值色彩的概念用在法律规定中是否合适，值得深思与推敲。此外，从定义的层级来看，法律规定不良行为是指未成年人实施的不利于其健康成长的行为；严重不良行为包括两类，一是未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，二是不完全列举的严重危害社会的行为。可见，《预防法》将触罪行为包括在严重不良行为中。《刑法》对犯罪行为的定义是危害社会的行为，而严重不良行为包括严重危害社会的行为，从层级上超越了犯罪的定义。
法定概念要求准确性与明确性。可以借鉴日本少年法的定义，将越轨少年分层级界分为虞犯少年、触罪少年与犯罪少年，如此更为清晰明确。日本少年法的管辖对象是“非行少年”，从字面上理解，是指实施不正常、不规范行为的少年。非行少年包括三类：(1)犯罪少年，即达到刑事责任年龄、触犯刑法的少年；(2)触法少年，即未达到刑事责任年龄、触犯刑法的少年；(3)虞犯少年，即参考其性格或环境，有可能实施犯罪或触犯刑法的少年，如不服监护人管教，无正当理由久不回家，与具有犯罪性(criminality)的人或不良行为的人交往，或者出入不良场所等。笔者认为，可以用“触罪”替换“触法”，因为“法”是指哪部法律不够明晰，所以用“触罪”这一概念更为明确。
2.修法前调研不充分
从官方可获取的数据中，鲜见可论证未成年人犯罪低龄化的证据。2019年《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》统计监测报告显示，近十年来未成年人犯罪人数占比持续下降，2019年全国未成年人犯罪人数为4.3万，比2010年减少2.5万，降幅达36.9%。未成年人犯罪人数占同期犯罪人数的比重为2.59%，比2010年下降4.19个百分点[8]。
上述数据并不能直接说明未成年人越轨行为包括犯罪行为的减少，而只能说明人民法院审理的刑事案件中未成年罪犯占比下降。未成年人案件只有经过检察院的审查起诉，才有可能进入审判阶段，但最高人民检察院公布的《未成年人检察工作白皮书(2014-2019)》显示，自2014年至2019年，未成年人犯罪不诉率逐年上升，其中，情节轻微不起诉占61%，附条件不起诉考验期满不起诉占31%，同时未成年人犯罪附条件不起诉率[附条件不起诉率=附条件不起诉人数／(起诉人数+不起诉人数+附条件不起诉人数)]逐年上升[9]。由此从另一个侧面反映出，从刑事司法程序中转处出来被不起诉的未成年人逐年增加。
未成年人犯罪人数占同期犯罪总人数比重的下降，可能也与同期未成年人占总人口的比重变化有关。《中国统计年鉴》公布的数据显示，自2000年至2019年，0～14岁的未成年人占总人口的比例逐年下降。《中国人口和就业统计年鉴》采取全国1%抽样调查方案推算的数据显示，0～18岁人口占总人口的比重也是不断下降的。
此外，未达刑事责任年龄的触罪未成年人、实施其他严重不良行为和不良行为的未成年人都不在统计数据中。因此，如果修法前能够充分调研，摸清这些数据和各地情况，则可为干预或矫治措施的分级设计，尤其是专门学校的建设提供更充分的依据。专门学校在哪里设置，规模、分级的程度如何等都取决于对现实的摸底与把握。
3.司法化不足
《刑法修正案(十一)》与修订后的《预防法》都废除了收容教养制度，以专门矫治教育取而代之。劳动教养适用于实施严重违法行为的十六周岁以上的人员，因涉嫌侵犯人权已于2013年被废止，如前所述，之后废止收容教养制度的呼声越来越高。收容教养的问题主要在于公安机关从立案调查、做出决定到执行决定，都是一言堂、一家负责，在这个过程中没有检察机关的审查，没有辩护律师的参与，也未经人民法院的审判，因此决定收容教养的过程缺乏透明度。由于收容教养是由公安机关单方面做出的决定，在决定做出期间，涉案未成年人缺少法律手段和法定途径为自己的行为进行辩护，因而完全处于被动地位。
从具体实施来看，原来被收容教养的未成年人多关在劳动教养场所，与成人分开关押。劳动教养制度废除后，关押劳教人员的场所停止使用，有的改为轻刑犯监狱，有的改为戒毒所，被收容教养的未成年人由此无处关押；加之收容教养制度与劳动教养制度类似，备受诟病，实务中被收容教养的未成年人数量很少，有的省市已经基本不再适用这一制度。但问题在于，劳动教养废止后可由不同层级的刑罚替代，而对应刑罚的少年保护处分这一替代措施在中国没有建立起来，所以收容教养在废止之前起着一种备用的作用。收容教养的错不在于名称，核心问题是没有实现司法化，由处于中立地位的法官来决定。但非常遗憾的是，修订后的《预防法》将收容教养更换为专门矫治教育，决定权仍属于行政系统，没有为司法权的介入留下任何空间。实施专门矫治教育的闭环性专门学校与实施专门教育的专门学校在执行上有何不同，闭环管理是否具有剥夺或限制人身自由的性质，期限有多长?这些问题《预防法》没有规定。
修法不易，立法者总是在各种制度的建构中平衡取舍。较之行政权力，司法权介入的最大优势是在保护法益的同时，保障当事人的权利。保持客观中立的司法权比象征公权力的行政权更加契合现代法治的要求：证据认定标准高，经过正当程序审理，各方享有辩护权和上诉权利。这次修法拒绝司法权在此问题上的介入，不能不说是一大遗憾。但同时立法者在降低刑事责任年龄问题的审慎与《预防法》对专门教育的完善，暂时解决了当下面临的争议问题，当然未来还需要进一步出台专门教育的规范性文件以加强专门学校的建设。修法后“两高”也有新动作、新表示：最高人民检察院将推进全国检察机关的未成年人检察业务统一集中办理工作，最高人民法院要求确定专门机构或者指定专门人员，负责办理涉及未成年人案件和开展未成年人犯罪预防工作。因此，对未成年人犯罪预防工作的积极态势和长远发展尤其是建立中国特色少年司法制度仍应保有期待。
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苏明月
