第三节 陕甘宁边区政府的历史地位和特点

    
    陕甘宁边区政府为中国革命做出了巨大贡献，发挥了革命的先导和榜样的作用，其特点是：
    第一，它是典型的政府。早在苏维埃时期，这里的工农群众，就在中国共产党的领导下，进行土地革命，打土豪分田地，实行了工农民主专政制度，与中央苏区革命根据地遥相呼应，密切配合。1935年，党中央到达陕北纠正了这里发生的严重的左倾路线错误，挽救了面临覆灭危险的陕甘陕北革命根据地。在此基础上，巩固和扩大苏维埃革命运动的成果，建立了中华苏维埃共和国中央临时政府驻西北办事处。适应国共合作，团结抗日的要求，遵照党中央关于民主共和国的设想，西北办事处转变为陕甘宁边区政府。陕甘宁边区政府成立后，又经历了抗日战争和解放战争两个时期。由此可见，陕甘宁边区政府与别的根据地政府不同，它是中国革命史上经历新民主主义革命过程最多的政府。它继承了苏维埃工农民主政府的光荣传统。有抗日民主政府的丰富经验，又有人民民主专政政府的革命实践。这种历史把陕甘宁边区政府铸造成为中国新民主主义政权的典型政府。
    第二，它是首席的政府。开明士绅、陕甘宁边区政府副主席李鼎铭先生在1914年说过，“边区政府是各个根据地的首席政府”。这个论断是符合历史事实的，也是完全正确的。边区政府之所以能够成为各个抗日民主政府的首席政府，是由其得天独厚的历史条件决定的。这里存在着指导中国人民革命的大本营即以毛泽东为首的党中央。边区政府时刻得到她的亲切关怀和直接领导。党中央和毛泽东领导中国人民革命的一切重大决策和设施，首先在这里贯彻执行，进行试点，取得经验，再推广到其他各个抗日民主根据地。比如，参议会的建立，施政纲领的制定，人权财权条例的颁布，精兵简政的提出，整风学习的发动，大生产运动的倡导，马锡五审判方式的创造，都是由陕甘宁边区政府带头实行，然后为其他各个根据地所推行的。任弼时同志在1943年1月8日召开的陕甘宁边区高干会上说：“陕甘宁边区对于华北、华中各抗日根据地说来，是处于一种领袖的地位，即根据地的领袖地位。这个区域里的一切重要设施，对于其他根据地有一种先导的模范的作用，要为其他根据地所效法。”由于边区政府在一切根据地中处于特殊的地位。因此，边区政府的责任也就特别重大。陕甘宁边区政府和广大干部人民群众，在林伯渠主席领导下，珍视自己的特殊地位和光荣任务，没有辜负党中央和各个抗日根据地的殷切希望，努力学习，勇于实践，坚决贯彻执行党中央的各项政策，创造了无与伦比的革命经验，推动了中国和各个根据地的工作，成为人们向往的革命圣地。
    第三，它是民主的政府。边区政府荡涤了一切反对民主的诸如“抗战时期不能实行民主”、“人民不需要民主”、“人民无知无法实行民主”、“边区地域辽阔，不易实行民主”等谬论，彻底推行民主化。这个在地图上最不惹人注意的地方，率先把自己建设成为中国最民主的政府。
    边区政府适应民族团结抗战的要求，重新划定人民与敌人界限，在充分保障工农群众选举权的同时，扩大民主的范围，恢复了地主、富农、资本家和僧侣的选举权。除了汉奸、卖国贼，凡是抗日和要求民主的阶级、阶层都有选举权。这些民众按照直接、普遍、平等和无记名投票的方式，选举产生边区政府。边区政府在制定政策时，充分考虑各阶级的共同利害关系。凡是只对一阶级有利，而对另一阶级有害的，便不能作为制定政策的根据。例如，主张改善劳资关系和东佃关系，为的使工人农民能生活，但又不主张没收土地，实行企业国有化。这又是为的使地主能生活，资本家有利可图。这些都是保护各阶级利益的。贯彻三三制原则后，开明士绅和民族资本家的代表人物，进入边区政府领导层，使边区政府团聚了更为广泛的阶层，反映他们的要求，代表他们的利益。
    边区政府深知，自己是公仆，人民才是主人。毫不害怕人民批评自己的缺点，还衷心欢迎和虚心倾听人民的批评和建议。每到边区参议会开会之时，林伯渠、李鼎铭以及各厅、院、处、会的负责人，总是以公仆的身分，抱着为人民服务的真诚态度，对人民的代表，作详尽的报告。在报告中，既讲成绩，又说缺点，并进行自我批评，请求代表们审查、批评、质问和检查。他们虚心听取一切意见，真实地解答一切问题。至于下级政府，在每次选举运动中，都是放手发动群众，让广大群众亲自检查政府工作，指名道姓地批评和建议。边区政府敢于这样做，是坚信在人民群众伟大力量的监督和帮助下，自己的缺点一定可以克服，部分干部作风上的毛病一定可以纠正，个别不可救药的坏分子一定可以从政府机关中清洗出去。只有在人民群众的建议、批评、监督和帮助下，我们的政府才能更加健全，行政效率才能更加提高，政府与人民的结合才能更加密切。边区政府对人民忠实负责，坦白无私的作风，是旧政府万万做不到的。旧政府是代表少数压迫人民剥削人民的特权者，所以它害怕人民群众的呼声，犹如鸱枭怕太阳一样，它不得不千方百计压抑和摧残人民的声音，掩盖自己反人民的意图和行为。
    边区政府是民主政府，不只说政府代表人民利益，为人民办事，而且还包含人民组织政权，管理政府的更为重要的内容。边区人民管理政府，一是间接管理形式，即对县以上的政府，通过选出代表组成各级参议会进行管理。二是直接管理形式，即对乡、村政府由人民直接选举，进行管理，实行政民一体。为了保证人民对乡、村政府的切实而具体的管理，边区政府规定，乡、村政府按工作需要，组织各种委员会，吸收广大积极分子参加，进行政府工作；乡、村政府把各群众组织吸引到自己周围，通过他们密切联系群众，进行与其性质相适应的工作，使它们成为政府的支柱；政府一切工作，使群众知道，经过群众去做，并受群众监督。
    旧政府统治下的中国人民，根本无民主自由权力可言。尤其二三十年代以来，人民受着国民党反动派的压迫暴虐的无限痛苦。因此，人民大众对自己从斗争中用鲜血换来的权利，看得特别珍贵。边区政府通过施政纲领，以宪法文献的形式对这种权利加以肯定和保护。在施政纲领指导下，1940年《陕甘宁边区致各县司法处的指示信》，具体地规定了人民的各项权利和义务。1942年颁布了《陕甘宁边区保障人权财权条例》，从诉讼程序上，确保人权。1946年制定了《陕甘宁边区捕人条例》，严把捕人关，充分保障人权。
    随着广大群众深入社会生活各个领域，从事组织与管理活动，使得民主的内容，大有发展。如果说旧民主限于选举、言论、集会、结社等自由的话，那么，边区已有了免于恐怖的自由，免于贫困的自由和免于愚昧和不健康的自由。边区政府，作为民主法治政府，在民主自由权利问题上，对下属政府和广大干部要求极严，坚决反对一切不民主的倾向。这从1940年6月7日《林伯渠、高自立关于新区建立统一战线模范政权致王维舟、朱开铨的复函》中，看得很清楚。复函指出：“民主政权，必须切切实实地尊重人民的民主自由权利，不能随便妨害人民的言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙的自由；不能随便侵犯人民的利益，如强迫人民超过法定的义务负担，动员牲口不发足脚价，非法地向人民募捐，强占人民法定财产；不能随便剥夺与限制人民身体的自由，如非法逮捕，滥施拘押，乱加罪名等等。因为民主政府是法治的政府，只能要求人民遵守法令上规定的义务，不能强迫人民遵守超过法定以外的义务。只能依法剥夺人民的自由，不能非法剥夺或限制人民的自由。法令对于人民是规定人民应有的权利和义务，法令上规定了的权利，是合法的权利，法令上规定了的义务，是必须的义务。法令对于政府或政府工作人员是规定政府的权利和义务，对于人民的合法权利，政府有保护的义务。对于人民的义务负担，政府有权力强制人民遵守。更明白地说，人民有合法权利，这种权利不能侵犯，并且政府有保护之责任，有一定的义务。这种义务必须遵守，可是，绝不能负担法定以外的义务，超过法定以外，便是他的权利，政府对于人民也有合法的权力，即是法令上规定人民的义务，人民如果不遵守，政府有强制遵守的权力。同时，也有一定的限制，即不能强制人民遵守法定以外的义务，例如，人民依法应交一斗农业税。如果不交，可以强制交，但不能强制交一斗以上。”边区人民“应有言论、结社的自由，自然不是准允汉奸与特务分子的言论结社自由，但不能对一切不满意的言论，不好听的话，用政权的力量去压服。因为压服的办法是最便当的，可是问题没有解决。要使不满意的话、不好听的话没有，就要以我们的实际工作，使他们没有不满意的话、不好听的话发出来。如果我们实际工作已做好了，他还有不满意的话，还有不好听的话，就会有群众反对他，那时，就不是我们反对他，而是他自己不好，遭到群众的反对”①。在这方面，边区政府既有好的经验，值得我们继承，也有深刻的教训，值得我们借鉴。从总体上来讲，边区政府在这些问题上处理得是比较好的，这与领导有高度的民主作风，实事求是精神及示范作用分不开。1940年10月，清涧县一妇女，因丈夫被雷电击死。大骂“世道不好”、“共产党黑暗”、“政府官僚横行”而被县保卫科逮捕送来延安，边府保安处的意见是审讯后交法院严惩。毛泽东听了汇报和看了预审材料后，当即指示“不能这么做嘛”。第二天一早，他召见军委总部保卫部长钱益民，命令他把那个妇女带来，说要亲自问问话。这位妇女做梦也没有想到，自己骂了党和政府，竟会受到毛泽东的亲自召见和热情接待，想到这里，她感到内疚、痛哭流涕，说：“毛主席，咱不好哩，咱不应骂政府哩!咱犯了大罪嘛，您就枪毙咱。”她说完，双膝一软，跪在毛泽东身前。毛泽东慌忙俯身，双手扶起这位妇女说：“妹子，你不用难过嘛!也不要这样哟!我们不会枪毙你的。我已经批评了清涧的地方干部，也批评了延安的执法部门。老百姓有具体困难，不予解决就该挨骂嘛!你要对我讲真心话，究竟有什么困难才骂政府呀!”她擦干泪水，坐在椅子上说：“好哩!好哩!咱说嘛。毛主席呀!……咱村、咱家，真是苦哇，咱有三个娃，一个瘫痪的娘，地里庄稼，靠咱男人顶着。住的两孔窑，靠沟沟边，水发了就涝了，说打孔新的，至今没劳力，也没有钱雇人，是共产党来了，开始有了咱的五亩地。头两年还好，咱吃不完。这两年，村的官、乡的官、县的官，都不管咱们的死活了，要公粮还骂咱男人，连老娘也骂哩!”毛泽东压住胸中怒气，亲切地说：“啊!妹子，说吧!都讲出来。”她说：“毛主席，咱没讲的啦，您太忙哩。咱只要您，咱男人走了，看在咱三个娃份上，把咱早点放回去，行哟?”毛泽东满口答应，招手让钱益民进来，立即指示说：“马上放人!还需派专人护送她回家。记住去清涧的人带上公文，讲明这位同志没有什么罪过，还是好人，是个敢于讲真话，为我们党和革命政府提了良好愿望和意见的好同志!要对当地政府讲明，对她家实行具体的特殊照顾。……还有，社会调查部要根据这次捕人甚至妄杀无辜作出深刻反省，我们的组织、干部部门，也要对现行的村以上当权的官员，进行一次审验，不胜任的，不是全心全意为人民服务的撤下来。”
    第四，它是廉洁的政府。1941年的《陕甘宁边区施政纲领》第8条规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。”在这个原则指导下，边区政府制定法律，规定制度，领导干部带头执行，以身作则，教育广大干部，树立为人民服务的精神，发扬艰苦奋斗的作风，抵制地主资产阶级腐朽思想的潜移默化，创造了人间奇迹，把边区政府建设成最廉洁的政府。它不仅得到了边区人民群众的衷心拥护和爱戴，而且赢得了全世界革命人士的高度评价和赞扬，就是时刻梦想消灭它的敌人和国民党顽固派，也不否认这一点。
    边区政府各级领导人和广大干部，胸怀共产主义理想，抱定用鲜血为人民革命到底的决心，事事处处把自己看作人民的忠诚公仆和勤务员，他们不计地位，不计报酬，不辞劳瘁、栉风沐雨，时刻以人民的重托为已任，朝夕思虑的，是怎样使老百姓过更好的日子，怎样把他们的生活组织得更好，使群众物质财富更能增多，文化更能普及提高。这样真心诚意为人民办事的政府，这样终日兢兢业业为人民谋利益的干部，是中国乃至全世界上从来没有的。
    边区政府实行廉政建设，之所以取得如此巨大的成绩，不是偶然的，总结其主要经验，有下列两点：
    (一)廉洁政治，必须法律化
    1937年8月，西北办事处会议作出决定，政府办公费实行最节俭的原则。“县政府办公费每月规定为30元，如系行政专员驻在地，其办公费得酌量增加，但每月最多不得超过50元，特别开支，经呈准后照支。区政府办公费每月3至4元。乡政府经费，每月由边区政府津贴6元，办公费在内，乡长不另支伙食、鞋袜费。县政府着用杂务人员三人，行政专员驻在县，增设杂务人员一人。区政府杂务人员一人，乡政府不设杂务人员。各级政府传递信件、通知的办法，有邮局的地方，利用邮局，不通邮政的地方，组织群众迅速代为传递。关于各级政府马匹问题，县政府得养马一匹，原来无马者，不得增加。行政专员所在地得增加马一匹”。边区政府成立后，多年来就是按照这个规定执行的，这样做既保持了政府的清贫，又减轻了人民的负担。
    边区各级政府尽管办公费极少，但是对于经费的开支则坚持厉行节约、反对浪费，多为人民办事的原则。1942年12月，边区政府发布了五项规定。“(一)不急之务不举，不急之钱不用，且须用在急务和急用上，力求合理经济。(二)除保证供给外，其他消费概需厉行节约。要提倡勤俭朴素，避免铺张浪费。要注意一张纸、一片布、一点灯油、一根火柴的节省，建立严格的审核制度。(三)集中力量于急要的经济事业，实行经济核算制，并加强其管理与监督，开展反贪污浪费的斗争。(四)爱惜民力，节约动员，不浪费一个民工，一匹民畜。(五)坚持廉洁节约作风，严厉反对贪污腐化现象。”由于采取这五项措施，收效极为显著。各机关干部，从衣食住行做起，杜绝一切浪费现象。如边区被服厂利用边角碎布，节约新布11万多尺。办公厅等单位，以粗粮代细粮，以瓜菜代主食，节省了大批粮食。对于民力的省节更为惊人。1943年延安县减少了3.1万个民工，绥德县由1942年的7.5万个民工减到900个。在这个过程中，陶冶了广大干部的革命情操，培养了他们勤俭节约、艰苦奋斗的精神，大大地促进了廉政建设。
    为了加速廉政建设，1943年边区政府公布了《政务人员公约》。其中第5条规定“公正廉洁、奉公守法。”对这条规定，边区政府有注释，“这是我们政务人员应有的品格，要在品行道德上成为模范，为民表率。要知法守法，不滥用职权，不假公济私，不耍私情，不贪污，不受贿，不赌博，不腐化，不堕落。”
    由于资产阶级腐化作风、享乐思想的影响，极少数干部经不起艰苦环境的考验，走向犯罪的道路。对于这些无视政纪、法纪，侵吞人民财产，贪污盗窃，假公济私，受贿枉法者，一经发现，比照“共产党员有犯法者从重治罪”的原则，严加惩处。1938年边区政府规定，贪污小米500斤，即行处死。1939年，边区政府发布的《惩治贪污条例》，不仅规定“克扣或截留应行发给或缴纳财物”、“买卖公物，从中舞弊”、“盗窃侵吞公有财物”、“强占、强征或强募财物”、“意图营利、贩运违禁或漏税物品”、“擅移公款，作为私人盈利”、“违法收募税捐”、“伪造或虚报收支帐目”、“勒索敲诈”等行为构成贪污罪，而且规定了受贿罪(“假公济私，收取他人财物”)和浪费罪(“为私人利益而浪费公有之财物”)。贪污、受贿和浪费罪，数目在千元以上者处死刑；在500元以上者，处5年以上之有期徒刑或死刑；在300元以上500元以下者，处3年以上5年以下之有期徒刑；在100元以上300元以下者，处1年以上3年以下之有期徒刑；在100元以下者，处1年以下之有期徒刑或苦役。比如，1933年参加革命担任甘泉县张家畔税务分局局长的肖玉壁，在任内贪污公款3050元。1942年1月，被边区高等法院依法判处死刑。
    (二)廉洁政治，必须制度化
    为了厉行廉洁政治，边区规定了下列制度。
    第一，选举罢免制度。边区、县、乡的参议员，都由人民直接选举。各级政府主席、县长、乡长及其委员，由各级参议会选举。各级政府职能部门的负责人也由各级政府主要领导人提名，经各级参议会批准。上述各种公务人员在任职期间，如有违法失职行为，参议会可以代表人民将其罢免。这种做法，比派官办事制度要好得多，不仅对于调动人民革命积极性大有益处，而且对于实行廉政也有很大的促进作用，特别是它把干部的任免权始终掌握在人民手中，就会防止钻营禄位之徒，由人民的公仆变为人民的主人。
    第二，俸以养廉制度。陕甘宁边区政府，继承了苏维埃的光荣传统，实行巴黎公社的原则，对公务人员推行供给制，其标准不得高于普通工人的工资水平，并保证他们的家属必需的物质生活和充分的文化娱乐生活。家属得到群众的代耕、慰劳和救济的优待，子女由政府实行免费教育。从边府主席到乡长，除了津贴有点差别以外，其他衣食住行，几乎完全平等。领导干部，以身作则，从不搞任何特殊、照顾和例外，更没有什么特权。林伯渠身为边府主席，住在一孔窑洞内，全部家当，就是一堆书和一个铺盖卷，和工作人员一起吃大灶，经济好了吃小灶。他政务繁忙，日理万机，还扛着镢头开荒种地，清早背着箩筐拣粪，经常以一个“普通老百姓”自居。他常常亲自调查，跑过边区许多县。每到一地，手持拐杖，走家串户，了解人民的衷肠。在考察工作中，始终与随行人员同甘共苦。同志们见他年纪大，工作又劳累，还和大家一起吃小米饭，实在不忍心，悄悄地做一点大米饭给他吃，被他发现后，却说自己肚子痛加以拒绝。在机关吃饭，同志们借机多做几个菜，让他补补身体，也受到他的批评。他说：“现在正是困难时期，大家都要时刻想到在敌后浴血奋战的八路军、新四军，我们有小米吃就不错了，为什么还要搞那么多菜呢!我吃不下去。”
    尽管边区干部的待遇非常低，有时连群众的生活水平也达不到，但是，却能保持他们的基本生活，无后顾之忧。这样，就会防止地主资产阶级腐朽思想的侵蚀和泛滥，始终保持干部清贫的生活和廉洁的作风。
    第三，人民监督制度。对公务人员的监督，边区有上下两种制度。一是上级监督。这是各级参议会，常驻会以及上级政府对下级或同级行政人员的监督。二是下级监督。这是人民群众对所有行政人员的监督。“人民则有用无论任何方式控告任何公务人员非法行为之权利。”②“各下级政府或政务人员，如接到人民向上级政府控告的诉状，特别是控告政务人员的诉状，需随时负责转呈上级政府不得有任何阻难亦不得置之不理。”③如有违背，“即认为违犯行政纪律，依其轻重的程度议处。”④为此，1945年1O月，边区政府还专门向各级政府发出了《认真处理人民控告干部案件》的命令。这个命令规定：“凡属此种控告，不论是由本府交办的或人民直接呈诉的，你们必须认真负责地实事求是地切实查明，公平处理，切不可敷衍了事，更不可有褊袒政务人员的行为。办理经过，必须详细报告我们，对于至今积压未办之案件，应即切实清理，勿再拖延为要。”
    第四，双重教育制度。边区政府对广大干部，实行两种教育，一是为人民服务的宗旨教育，二是艰苦奋斗的作风教育。这两种教育，既是抵挡升官发财思想的坚固防线，又是保持办官清廉的精神支柱。
    1944年9月，毛泽东发表了《为人民服务》的光辉文章。在这篇文章里，他确立了为人民服务是一切干部工作的宗旨，树立了一个全心全意为人民服务的典范张思德同志。从此以后，以张思德同志为榜样的教育运动深入展开，极大地提高了干部的公仆意识。为人民服务的教育，为边区廉洁政治，奠定了深厚的思想基础。比如，林伯渠主席推荐边区妇联23岁的邵清华为安塞县县长。在欢送会上，他语重心长地说：“过去你只是做妇女群众的工作，今后是一个县的父母官，男的女的各种人的工作都要做，这就更要广泛地联系群众，深入实际，多做调查研究，时刻把人民放在心上，多为人民做好事。”这位年轻的县长没有辜负林伯渠同志的教诲，在为人民服务的岗位上作出了很大成绩，全县人民称她为“咱们的好县长”。
    在从苏维埃工农民主制度向抗日民主制度转变之时，毛泽东同志和陕甘宁边区政府就高瞻远瞩地提出了发扬过去的优良传统，对广大干部进行艰苦奋斗的作风教育问题。这个教育的日积月累和深入发展，培育了延安精神，成为中国人民革命的传家宝。在国共合作，共同抗日而又处于相对和平的环境里，它对于克服少数干部贪图安逸和享受，抵制外来腐朽思想的侵蚀，保证干部的廉洁，起了防微杜渐的巨大作用。正因为如此，边区政府非常重视这方面的教育工作。不仅边区党的组织部门、边区政府的人事部门，有计划有组织地进行，取得了显著的成绩和效果，而且领导同志也时刻针对不同对象，进行深入细致的教育，为我们党培养了一代全心全意为人民服务，具有艰苦奋斗作风的干部。1942年，林伯渠亲自把边区秘书处知识青年干部陈昌林安派到绥德分区农村，参加基层工作锻炼。接受艰苦奋斗精神教育。陈昌林到了绥德以后，专员袁任远想留他当秘书。陈昌林立即向林伯渠汇报，林伯渠说：“最好还是去乡政府当文书，基层艰苦，可以受到更多教育。”陈昌林在基层工作，经常接到林伯渠的亲笔信，要求他“多做具体工作，艰苦奋斗，勤俭节约，少讲大话空话”⑤。这位老同志至今还十分怀念和感激林伯渠对他的教育和培养。
    ①《陕甘宁边区政府对陇东分区今后工作的指示》，1940年4月12日。
    ②《陕甘宁边区施政纲领》，1941年5月1日。
    ③④《陕甘宁边区政纪总则草案》，1943年4月25日。
    ⑤《访陈昌林谈话记录》未刊稿，1979年6月。