第一节 行政管辖区域界定的签呈

    陕甘宁边区，是由中华苏维埃共和国中央政府驻西北办事处所辖苏区转变而来的，是10年土地革命仅存的成果。1937年5月召开的边区党第一次代表大会，根据党中央的指示，适应抗日民族统一战线深入发展的要求，决定将陕甘宁苏维埃特区改为陕甘宁边区。此时的边区所辖肤施县、神府县、环县、盐池县、曲子县、靖边县、新正县、宁县、赤水县、淳耀县、富县、甘泉县、延长县、延川县、固临县、安定县、保安县、安塞县、计18县，包括118个区，620个乡，一个直属市延安市。1937年9月6日，边区政府在上述所辖区域的基础上成立。
    为了推动国民党抗日，又要保持共产党和无产阶级的独立性，巩固边区这块革命阵地，党中央就边区及其行政管辖范围问题，同国民党进行了多次的谈判和协商，并于1937年7月，在庐山谈话时，商蒙蒋介石核准在案。之后，边区政府主席承蒋介石核准原则，继续与国民党中央指派专员，商讨具体方案，前后会谈数次，迄未得到解决。为此，党中央在1937年12月，致书国民党中央，明确规定，陕西的肤施、甘泉、富县、延长、延川、安塞、保安、定边、靖边、淳化、旬邑、神府、甘肃的正宁、宁县、庆阳、合水、宁夏的盐池，为过去苏区，当然属于边区管辖。对于这个既符合革命历史实事又深得广大群众拥护的合理合法的方案，国民党中央居心叵侧，不置可否。在这种情况下，1938年林伯渠在武汉再次见到蒋介石重呈此案。蒋介石无法推辞，面允此案，令交行政院长孔祥熙解决。同年，林伯渠出席第二届国民参政会，借机与孔祥熙协商，达成两项决议，一是将陕甘宁边区定为行政院直辖行政区域之一，二是边区政府绘具所辖区域地图及解决意见，呈请行政院核准。1939年2月，林伯渠乘出席第三届国民参政会之便，向国民政府行政院长孔祥熙呈交了《陕甘宁边区给国民政府行政院的签呈》——呈请鉴核陕甘宁边区行政区域。该签呈就边区所辖区域和解决具体办法，作出了符合协议的规定。这个签呈规定，“陕甘宁边区现在实际管辖者为下列各县，于1937年7月庐山谈话时已呈委座在案，计开肤施、甘泉、富县、延长、延川、安塞、安定、保安、靖边、定边、淳化、旬邑(以上陕境)，正宁、宁县、庆阳、合水、环县(以上甘境)，盐池(以上宁夏)。另有神木、府谷之一部，现再呈报钧座，请即准予备案。”从这个签呈的规定中可以看到，它所计开的边区管辖范围与1937年12月党中央致书国民党中央要求的管辖区域，完全一致。这个管辖区域，包括两部分。一是18县；二是神木、府谷之一部，即沿黄河南北约200里，东西100里的地区。这个签呈还对过去属于苏区现被国民党占领的地区，提出了合理的处理意见。签呈规定“原因洛川、镇原、固原、海原、靖远等五县，环绕边区，而各县之内又多原有苏区，故曾请将此五县，一并划归边区管辖，今为行政管理便利，该五县请仍隶原省，不必改划”。但考虑到清涧、米脂、吴堡、绥德、葭县，“早已划归八路军河防部队驻守，且与边区有历史联系”，“便于指挥和管辖”，请将该五县划归边区管理。至此，边区所辖23县的区域，业经法律界定。它北起陕西府谷、横山、宁夏之盐池，南至泾水而达宜川和富县，东临黄河，西接六盘山至宁夏预旺和甘肃的固原。面积为129608平方公里，包括23个县，人口近200万人。
    边区所辖地区，原来分别隶属于陕西省、甘肃省和宁夏省。它的四至，既不是按照山川的天然疆界作出的划分，也不是说已经是国家的边境。它不可能有严格的十分确定的边界，只是在苏维埃革命的区域上，适应抗日战争的要求，形成的特殊地域。
    边区是作为旧社会的对立物和掘墓人出现的。边区的存在严重地威胁着以国民党为代表的大地主大资产阶级的统治，因此，国民党顽固派，千方百计制造摩擦，妄图用软硬兼施的办法，消灭陕甘宁边区。其中，蛊惑人心的“归还建制”的口号，便是他们的一个主要的“根据”。他们煽动说：“现已国共合作，实现了和平统一，共产党又提出取消两个政权对立状态，就不应该有所谓边区，要把所占区域归还建制，如若不然，是不是共产党也学军阀一样，弄个地盘呢?”针对这种攻击和诬蔑，早在1937年6月，谢觉哉同志就撰写了《边区政府的组织与建设》一文，进行了义正词严的批驳。他尖锐地指出：“不是，绝对不是。共产党是最进步的党。他要解放全中国全世界，他的力量是依靠革命的阶级和先进的群众。若说共产党也学军阀的样，那只能暴露其无知。至于为什么要设立边区呢?那正如上面所谓的，已得解放的地区，应该继续发展，不应拉它后退，而且，在落后的中国，边区做出抗日和民主的榜样来，给那班说‘中国无力抗日’、‘中国民众落后’的话的人，以事实上的回答，也是最好不过的事。到将来真正民主共和国成立，非边区也和边区一样时，那么区域也许应该改革。”
    “归还建制”的所谓理论，违反了抗日氏族统一战线的精神。党中央主张，在抗日民主统一战线内，既要统一，又要独立。统一，要统一在进步的基础上，但统一不能损害双方必要和必须的独立。独立是指在两个政权对立状态消失后，苏维埃的名义取消，人民已经取得的政权仍然存在，民主制度继续发展，共产党领导的八路军和游击武装，必须牢牢掌握在人民手中。但这种独立，是服从民族抗战条件下的相对独立，是有利于统一的独立。如果归还建制，我们党丧失了独立性，那也就无所谓抗日民族统一战线了。这种局面的出现，正是日本侵略者朝思暮想和国民党顽固派梦寐以求的目的。
    “归还建制”的所谓理论，也不符合确立行政区划的原则。“政权区划的划分，应根据各区域的特殊情势。忽视这种情势，即违反了最大多数的民意，不仅失掉保障民权的意义，在事实上也会走不通。”①边区是经过苏维埃革命的地区，封建势力已被摧毁，土地问题已根本解决，地主与农民，分得同样土地；繁重的苛捐杂税，完全废除；族姓的地域的男女的封建观念，已失去了它的社会基础；群众已建立高度的民主制度。从前没有政治资格的下层工农大众，现在在政权机关里服务。旧时代的政权机关，不复存在，如果说旧社会下层民众与上层政权结构是两截的话，那么，陕甘宁边区群众社会与政权结构已经融合在一起。这些与国民党统治区域完全不同，若归还建制，仍隶各省，必致格格不入。另外，陕甘宁边区是全国唯一得到解放的地区，其抗日的准备和斗争，民主的训练和发扬，建设的成就和经验，可以做全国的模范。如果把边区混在国民党统治区域里，纵不像江西等苏区被摧残，也必然使这些民主的嫩芽，如同受到霜雪一样，萎败下去。反之，有了边区，有个政治的独立区划，单独地表现它的成就，抵制国民党思想和制度的腐蚀，永葆其革命的青春，担负起做全国民主模范、抗日模范和解放模范的责任，必然推动全国，并为全国先进群众所向往，那时，全国的解放也就不远了。
    最值得提出的是，在保卫边区独立的复杂斗争中，党中央第一次提出了一国两制的构想。党中央坚决地毫不动摇地回击国民党顽固派制造的取消边区“归还建制”的反动谬论，集中全力保卫和巩固边区，坚持边区独立政治区划和它确立的新民主主义社会制度，即特区制度。同时，又允许半殖民地半封建的社会制度在国统区的存在，借以达到两党、两个政权、两种社会制度的团结，以便举国上下，共赴困难，保证民族解放伟大事业的胜利实现。提出与坚持一国两制，是这个时期党的一个伟大的创造。这是中日民族矛盾上升为主要矛盾以后，党为调节国内阶级矛盾以利解决中日民族矛盾而提出的最恰当的一种制度，也是党中央的既统一又独立的抗日民族统一战线的具体体现，这种制度一经产生，以其本身的必然性向前发展，不论当时的全国统治者国民党当局是否愿意正式承认它，而中日民族矛盾却强迫国民党当局不得不在事实上承认它，并让它发展与存在到中日民族矛盾解决的时候。从共产党来说，当时尚保留有硕果仅存的陕甘宁边区革命根据地，还有一支相当力量的正规军队，从它代表的工农劳动群众利益出发，绝对再不能丢失自己已有的阵地和力量，更不允许自动把这些阵地与力量拱手交给国民党。而这种阵地和力量，正是党中央提出在边区实行特区制度，既保持自己既得利益，又有利于团结全国人民抗日的基本条件。若无硕果仅存的陕甘宁边区根据地和武装力量，当时向国民党当局提出实行特区制度，必然是一厢情愿，但是共产党当时如若不提出和实行类似特区的制度，而依然坚持以武力推翻国民党政权，实行工农民主专政，又同时要打倒日本侵略者，其结果不仅是上述两项目标一个也达不到，反而有导致亡国亡己的危险。
    ①谢觉哉：《边区政府的组织与建设》，1937年6月。