第四章 二、加强抗日民主政权建设和增进党政军民团结

    
    “五一”施政纲领与民主选举
    为开展边区第二届参议会的选举，中共陕甘宁边区中央局于1941年1月决定并成立了“陕甘宁边区施政纲领”起草委员会，该委员会依据中共中央关于“三三制”政权的精神，起草边区的施政纲领。3月，起草委员会提出了施政纲领的初稿，并经边区中央局和边区政府召开会议讨论和修改以后，以草案的方式上报中共中央。4月，中共中央政治局讨论并原则批准了这个施政纲领。毛泽东对施政纲领的条文作了具体的修改，作为“最后修正稿”，即定稿。4月27日，中共中央发出了《关于发布陕甘宁边区施政纲领的指示》，指出：“此纲领之发布，适当国内外形势发生激烈变化，国民党施行黑暗统治，全国人民彷徨无主之际，实有严重政治意义。”并强调，“关于‘三三制’的实施，必须利用此纲领上之条文，对党内深刻的教育，因为党员不善于与党外人士合作，为现时我党最严重问题，不解决此问题，我党是无法领导全国胜利的”①。4月28日，毛泽东就发表《陕甘宁边区施政纲领》致信任弼时并转边区中央局，要求“在边区刊物上发表，并印多张广为散布于边区境内外。支部书记以上，班长以上，乡主席以上之干部，须使之人手一张”，并张贴于通衢。4月30日，中共陕甘宁边区中央局作出《关于发布新的施政纲领的决定》。决定强调：“无论在选举前或选举后，一切为本党同志所领导之机关、部队、团体、学校，均须照此纲领坚决实施之。党员有违反纲领之任何条文者，予以纪律之制裁”②。
    1941年5月1日，《陕甘宁边区施政纲领》在《新中华报》上正式公布。与此同时，边区的其他刊物，也发布了这一施政纲领。稍后，该纲领加上通俗解释，以小册子发到各机关、部队、团体、学校，以及每一个乡村。因为这个纲领正式发布于5月1日，故称“五一”施政纲领。
    “五一”施政纲领，依据“孙中山先生的三民主义，总理遗嘱和中共中央的抗日民族统一战线原则”制定。全文共21条，规定了边区在政治、经济、军事、文化、教育等方面的基本政策。
    “五一”施政纲领的基本精神，可以简单地概括为七个字：即“团结、抗战、救中国”。处于国家危难之中的中国，只有全国各民族、各阶级、各党派团结一致，才有出路，如果分裂就没有出路；只有抗战，打败日本帝国主义，把日本帝国主义赶出中国去，中国才能实现民族解放；在一个半封建半殖民地，以至部分殖民地(沦陷区)的国家里，只有实行真正的政治民主，推行改善民生的经济政策，发扬民族精神的文化教育，亦即新民主主义，才能救中国。同时，为保证在政权机关中实行“三三制”，施政纲领第5条规定共产党与“各党派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员三分之二为党外人士充任。共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办”。这样，“五一”施政纲领为体现“三三制”选举运动奠定了思想和法律依据。
    民主政治，选举第一。为了贯彻落实中共中央提出的政权建设中的“三三制”原则，陕甘宁边区把普遍、直接、平等、无记名投票的“三三制”选举，看作是实现抗日民主政治的重要内容和人民民主权利的重要手段，进行了具体周密的部署。为此，1940年11月25日和12月2日，边区政府两次召开会议，专门讨论各级参议会改选问题，民政厅厅长刘景范在会上作1941年民政工作计划报告时指出，1941年工作的中心任务，是充分发扬民主政治，健全民主制度，首先改选和建立乡(市)参议会，在乡(市)选举的同时，选举县、边区参议员。会议决定，年内召开边区第二届参议会。
    1941年1月1日，边区政府颁布了《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》。规定“各级选举委员会，为办理选举的专门机关”，“各级政府、法院、驻军长官，不得为选举委员会委员”。1月17日，边区政府聘请张邦英、高朗山、白茜、高长久、吕振球、李景林、乔钟灵、秦铮、马小云、吴汉章、周长安、师储杰、莫文骅等为边区选举委员会委员，乔钟灵为主任，组成边区选举委员会，在边区政府领导下，办理并监督各级选举事宜。
    陕甘宁边区中央局为使选举运动能正确的执行“三三制”政策，建立起真正的模范的新民主主义政权，于1941年1月30日发出了给各级党委的指示③。明确指出：“边区详细的研究了延安各地征粮委员会组织，及根据绥德、陇东、富县各地参议会的经验，认为边区自乡村起可以彻底的实行‘三三制’”，因为边区内部各阶级有着政治的经济的抗日与民主的共同要求。存在有实行民主主义抗日反汉奸的各阶级联合专政的社会基础，“三三制”不仅要在民意机关中实行，在政府机关中也要实行。“在这次选举运动中，应仔细的有步骤的大胆的选举非党进步人士到政府机关为行政人员”，“必须依法尊重人家在政治上的权利，使其真正发挥政府行政人员的作用”。指示强调，“要把普遍检查过去所实行的各种社会政策与确立适合边区当前情况的合乎‘三三制’的各种社会政策与法令，当作今年选举运动必须充分做到的重要工作之一”。要求各级党组织“要检查过去选举运动的经验与创造适合‘三三制’选举运动的新方式”，“要充分进行党内外选举运动的宣传教育”，既要防止在“三三制”选举时“不放手做”、“怕麻烦”、“图简便”的包办倾向，也要防止在实行“三三制”时“放弃党的领导”的错误倾向。明确提出必须加强党在选举运动中的领导问题。同一天，陕甘宁边区政府也向各分区和各县发出了“为改选和选举各级参议会的指示信”④，要求各级政府把搞好选举工作提到实现民主政治、保卫边区的高度来认识，强调要实行选举自由，并对本年选举工作各阶段的任务和应注意的问题作了明确规定。
    2月，在充分准备的基础上开始了选举的宣传动员工作，中心内容是要使干部和群众了解和掌握《陕甘宁边区各级参议会选举条例》和“三三制”政策。宣传教育的主要方式是由边区和县两级举办选举训练班，培训选举工作骨干。同时，进行选举试点，以取得实际经验。边区选举委员会派出工作组，在延安裴庄乡进行选举试点工作。
    裴庄乡的选举试点工作从2月初开始，至3月10日乡参议会召开结束。全乡共有选民731人，其中妇女324人。参加投票选举的574人，占选民总数的78.5％。共选举乡参议会正式议员25人，候补议员7人。25名正式议员中，士绅1人，地主2人，富农6人，中农13人，贫农3人，其中共产党员9人，占1／3强，如果加上7名候补议员，共产党员则占1／4强，基本上符合“三三制”的要求。乡参议会选出乡政府委员7名(原资料中无成分和党派的统计)。除裴庄乡的选举试点工作外，各乡区、各县都搞了选举工作试点。
    经过“三三制”选举试点，取得的普遍经验是，如何物色与争取 2/3党外人士的对象是选举成功与否的关键。为此，第一，要纠正有的同志找不到对象的急性病，认为他们那里没有合适的党外人士进入到政权机关来。究其原因，一方面由于没有了解“三三制”的真谛及其实现的可能和必要；另一方面是用共产党员的尺度去测量党外人士。如果拿适合于“三三制”的尺子去衡量非党人士，就可找出对象来的。第二，物色党外人士参加政权，应当注意他在社会上的作用、威信和能力，没有这个条件是不成功的。但在物色的时候，应从多方面看人，不要被一方面的或暂时的现象所限制，否则，就可能“失之交臂”。第三，依据“三三制”的原则，既欢迎青年又欢迎老年、成年参加政权工作，对于真正有作为的青年，应当帮助他们在工作中建立信仰，而对于公正老人，必须敬重他们，学习他们办事的经验。
    在宣传试点的基础上，从3月起，乡(市)参议员的选举在边区各县陆续开始，四、五月间普遍开展。为了使选举工作顺利进行，5月22日，边区政府发出了《为改选各级参议会第二次指示信》。指示信再次强调各级政府，必须把选举工作放在首位，其他一切工作才能做得好。乡(市)选举工作是民主政治的基础，因此必须用大力做好乡(市)选举运动。乡(市)长要在选举前一个星期或两个星期，分村去给老百姓报告工作。候选人名单也要在选举前一个星期或十天公布，召集群众会讨论、批评，选的时候心里才有准。指示信还就村长、行政村主任由选民直接选举，一定要提前公布选举日期等问题作了详细的布置，并决定乡(市)选举的时间延长一个月。
    边区政府的第二次指示信发出后，边区各县的乡(市)选举进入高潮。六、七月间，边区各县的乡(市)选举先后完成。全边区30个县，80％以上的选民参加了选举，共选出乡(市)参议员29460名，其中：边区直属12个县市10329名，绥德分区5个县10077名，关中分区5个县2278名，三边分区2个县1341名，陇东分区6个县5335名。全边区1549个乡(市)召开了乡参议会或代表会，选举了乡长，组成了乡级政府。
    随着乡级选举的逐步结束，选举县和边区参议员的准备工作也相继开始。边区各县在提出本县参议员候选人员名单的同时，根据边区选举委员会分配给各县的边区参议员名额提出候选人名单。7月24日，中共中央西北局(1941年5月13日，中共中央决定由中共西北工作委员会和陕甘宁边区中央局合并成立中共中央西北局)就边区参议员候选人问题发出通知，阐明了确定边区参议员候选人的几项原则，要求各地认真贯彻。这些原则是：第一，必须“根据着党的统一战线政策与‘三三制’原则的精神”来确定候选人名单；第二，“对于我们党所提出的必须当选的候选人，应向群众详细解释其履历，使为群众了解与拥护，达到100％的当选。不仅要保证共产党员的当选；并且要保证非党人士的当选”；第三，各县可根据上述原则，“在不增加共产党员名额的情况下，酌量变动，以达到符合地方实际情况的需要”。各县根据中共中央西北局的指示，对县和边区参议员的候选人作了新的调整。八、九月间，边区各县开展了县和边区两级参议员的选举，并召开了县参议会，选举了县长和县政府委员会的成员，组成了新的县政府。这次选举，共选出边区参议员242名(包括31名候补参议员)和2624名县参议员。
    在选举县和边区两级参议员的过程中，由于我们的干部对“三三制”原则和帮助非党候选人当选的意义理解不深，领导工作不力，加之群众对选举中间分子当边区参议员在思想上有抵触情绪，投票结果，非党候选人，尤其是开明士绅的候选人落选者甚多。因此，当选的边区参议员中，共产党员占的比例很大。为了保证边区参议员在组成上基本符合“三三制”的要求，边区政府根据选举条例的规定，决定聘请一部分非党边区参议员。10月15日，中共中央西北局专门发出了《关于聘请非党民主人士为边区参议会正式议员的通知》。通知指出，为了补救很多非党候选人未能当选的缺点，“边区政府决定聘请落选的非党候’选人为边区参议会正式参议员”，要求“各县党委须指定专人代表边区政府将此决定转达各非党候选人，详细说明我党实行‘三三制’的决心和诚意”。此后，边区政府随即向各县下发了聘请非党候选人为边区参议会正式参议员的名单，由各县政府会同选举委员会，正式聘请有社会影响的非党民主人士候选人为边区参议员。这次共聘请了46名非党人士(其中绝大部分是开明绅士)为边区参议员，改变了边区参议员的成分结构。根据同一精神，各县也聘请了不等数额的落选非党候选人为县参议会正式参议员。
    经过改选以后，县乡两级参议员和政府委员，从党派关系看，全边区平均共产党员占1／3强，大致符合“三三制”原则的要求。但具体到各县、乡(市)，差别就比较大。一般地说，原来的苏维埃老区，共产党员的比例都偏高，如延安县的乡(市)参议；员中，共产党虽占42％强。延安县323名政府委员中，共产党员183名，占56.7％。而在一些新区，共产党员的比例都不足1／3。据安定、绥德、吴堡、合水、米脂、镇原、环县、新宁的统计，在乡(市)参议员中，共产党员只占19.8％，国民党员占4.9％，无党派占75.3％；庆阳县252名乡长和政府委员中，共产党员72名，占28.6％，国民党员10名，占4％，无党派170名，占67.4％。经过改选和聘请后的220名边区参议员中，共产党员123名，占56％，国民党员24名，占11％，无党派人士73名，占33％。但在一些新区的边区参议员中，共产党员的比例一般低于1／3，如绥德县的22名边区参议员中，共产党员7名，国民党员8名；佳县的16名边区参议员中，共产党员4名，国民党员也有4名。
    这次选举基本贯彻了“三三制”原则。虽然由于不少中下级干部思想上理解不深和许多群众存在着抵触情绪，“三三制”原则未能在各级选举中得到全面贯彻；部分县乡的选举，离“三三制”的要求差距甚大，特别是在边区参议员中，显得更突出。但是，从总体上看，经过这次选举，边区已经从下至上地初步建立了“三三制”政权。
    边区二届一次参议会
    1941年9月8日，在各级选举基本完成之时，陕甘宁边区政府委员会举行第77次会议，研究边区第二届参议会筹备工作。会议决定成立第二届参议会筹备委员会，谢觉哉为召集人，负责会议文件的起草准备工作。指定由谢觉哉起草关于民主政治建设的文件，南汉宸、高自立、周文、刘景范分别起草财政、经济建设、教育及有关法令草案，高岗起草关于加强军民关系的草案，陈正人起草关于“三三制”政权建设的文件草案。决定由刘景范、王子宜、刘耀山、徐冰如、金城5人组成筹委会，负责第二届参议会有关具体事务的筹备工作。
    经过两个多月的积极筹备，陕甘宁边区第二届参议会第一次大会，于1941年11月6日至21日在延安新建的参议会大礼堂隆重召开。因为本届参议会在1944年又召开过一次全体会议，所以，我们把这次大会称为“陕甘宁边区第二届参议会第一次大会”，而当时并没有“第一次”的称谓。
    出席这次大会的正式参议员219名，候补参议员16名，陕北著名的开明士绅，如米脂的李鼎铭、贺连城，绥德的安文钦，延安的商会会长白振帮等，回族同胞马生福阿訇、鲜维峻，蒙古族同胞那素滴勒盖，以及国际友人日本的森健、朝鲜的武亭、印度尼西亚的阿里阿汗、印度的巴苏华等，均以参议员的身份出席了会议。
    11月6日，举行开幕典礼。毛泽东、朱德等中共中央的领导同志，以及晋西北行署主任续范亭，晋察冀、晋冀豫、胶东、鲁西、华中、苏北等各敌后抗日根据地的代表，国民党中央军委驻十八集团军的高级联络参谋陈宏谟、周励武、郭亚生等出席了开幕典礼。
    本届参议会的任务：首先是要检讨政府工作。第二，确定今后的大政方针。第三，改选政府和参议会领导机构。
    毛泽东在开幕典礼上发表了重要讲话。毛泽东说，“参议会的目的，只有一个，就是要打倒日本帝国主义，建设新民主主义的中国，也就是革命的三民主义的中国。现在的中国不能有别的目的，只能有这个目的。因为现在我们的主要敌人不是国内的，而是日本和德意法西斯主义。”“中国共产党的主张就是要团结全国一切抗日力量打倒日本帝国主义，要和全国一切抗日的党派、阶级、民族合作，只要不是汉奸，都要联合一致，共同奋斗。”他指出：“中国社会是一个两头小中间大的社会，无产阶级和地主大资产阶级都只占少数，最广大的人民是农民、城市小资产阶级以及其他的中间阶级。任何政党的政策如果不顾到这些阶级的利益，如果这些阶级的人们不得其所，如果这些阶级的人们没有说话的权利，要想把国事弄好是不可能的”⑤。毛泽东的这个讲话，是这次参议会的工作方针。
    大会开幕式上，边区政府主席林伯渠致词，恳请到会参议虽如实反映人民群众对边区政府的意见和要求，指出政府工作中存在的缺点，提出建设性的意见，以帮助政府改进工作。7日，召开预备会，选举高岗为本届参议会议长，谢觉哉、安文钦为副议长。同时，会议选举产生了大会主席团。林伯渠、肖劲光、徐特立、白茜、那素滴勒盖、安文钦、范文澜、柳湜、张邦英、任绍亭、李丹生、马国藩、刘培基、靳体元、贺连城、杨本荣、高岗、谢觉哉、李鼎铭等19人当选为大会主席团委员。
    会议还通过了大会议事规程和议事日程。
    这次预备会，为大会的顺利召开，准备了良好的条件。
    8、9两日，边区政府主席林伯渠作政府工作报告。报告共分三部分：第一部分，三年来边区的环境与内部发生的变化，总结了边区人民在粉碎日本帝国主义的进攻中，保卫了河防，保卫了边区；成为“西北的屏障”。同时，在打破“不明大义的人”对边区的军事与经济封锁中，“始终坚持着抗战的团结”，在边区实行了统一战线的政策，既坚持了抗战，又增进了人民的福利。第二部分，我们如何执行上届参议全所通过的边区施政纲领，从实行民族主义、民权主义和民生主义三个方面，总结了边区政府自1939年1月边区第一届参议会以来的各项工作。第三部分，当前的中心工作与方针，阐明了边区政府今后的中心工作与方针，强调边区“正进行着新民主主义的建设，而且是已经建立起新民主主义的基础”。同时，它“处在战争的环境中，它需要用尽一切力量，来支持全国的抗战，而且还因为它直接受着战争的威胁”，在这样的情况和工作基础上，边区工作的任务是：第一，边区政府的“一切努力应该是为了战争，为了保障战争中前线的胜利”；第二“为了坚持抗战并争取战争的胜利，应该坚持与边区境外抗日党派、友军及全体人民的团结，更应该团结边区内部各社会阶层，各抗日党派和各民族，并且要更加密切党政军民的关系”；第三，“保障部队物质供给和改善人民生活的中心一环是发展生产，繁荣贸易，大量运盐和稳定金融”；第四，“更加健全民主机构，发扬民主作风，提高人民参政热忱”；第五，“为了巩固和扩大抗日团结，为了提高我们的民主政治，不但要保障人民的人权，保障人民的言论、集会、结社、居住、迁徙与信仰的自由，而且要更完备的保障人民的财产权”；第六，“普及国民教育，消灭文盲，提高人民的民族精神与生活知识”；第七，提高政府的工作效率，改善政府的工作作风和方式。报告最后说，“独立、自由、幸福的三民主义的新中国，亦即新民主主义的共和国，已经在陕甘宁边区安放下第一块基石。我们应继续完成此伟大的建筑。为了它，必须驱逐日本帝国主义出中国，同时也只有彻底战胜日本帝国主义，才有基地建立我们的独立、自由、幸福的新中国”⑥。报告受到了大会的热烈欢迎。
    在林伯渠作政府工作报告以后，边区政府各厅处长和八路军后方留守处主任肖劲光，就边区政治、军事、经济和文化建设事业作了补充报告。经过大会讨论以后，大会于11月17日通过了《关于政府工作报告的总决议》，决议在充分肯定边区政府三年以来的工作成就以后，还指出了各项工作中存在的缺点，如各级的民主制度和保障人民人权财权的工作与秩序还不够正规化；税收制度还不够健全；个别地方负担的分配还未充分合理；工作方式上的强迫命令、自流主义与自由主义，还在某些地方和干部中存在着；个别不称职或渎职的干部，尚未受到应有的制裁；经济和文化建设还需要更有计划有中心地进行，等等。决议责成边区政府依照参议会“已经采纳的中共边区中央局所提施政纲领及政府工作报告中所提今后工作方针，切实纠正上述缺点，以彻底完成保卫边区，保卫西北，保卫全中国和驱逐日本帝国主义出中国的神圣任务”⑦。
    大会的中心议题之一是讨论并决定是否接受由中共中央西北局提出的“五一”施政纲领为边区政府的施政纲领。“五一”施政纲领在边区公布以后，受到边区群众的热烈欢迎和拥护，也在各敌后抗日根据地受到群众的欢迎，并受到全国各界人士的普遍好评。但它还只是中国共产党的施政纲领，还不能说是边区政府的施政纲领。只有经参议会的认可，才能以法制的形式成为边区政府的施政纲领。
    在大会正式讨论“五一”施政纲领以前，15日，中共中央西北局书记高岗就“五一”施政纲领作了解释。他强调，中国共产党提出这个施政纲领，不是为了宣传，“更重要的是要坚决贯彻这个纲领”。而保证施政纲领实现的根本方法是“首先就要保证政权三三制”。“我们要彻底的实现团结抗战，要真正的实现施政纲领，就要做到政权三三制，要大家都来参加政权，而不是一意孤行，把持包办。”“为要保证实现施政纲领，还要保证各级参议会确实成为一个有力的机关而不是请客吃饭的摆设。它是超乎政府之上的机关，它有选举、罢免、创制、复决之权”，“还有检查监督政府的权利”。高岗还就施政纲领中的一些具体政策作了解释，最后提议：“我现在正式向大家提出这个加紧团结的纲领，请全体参议员讨论，希望大家能够通过它作为全边区政府与人民共同奋斗的方针”⑧。
    经过讨论，17日，大会正式通过接受“五一”施政纲领为边区施政纲领的决议。决议全文如下：“本会同人听了中共中央西北局代表高岗先生的报告，并详细研究了中共陕甘宁边区中央局所提出的施政纲领之后，一致认为该纲领不但适合于边区的需要，而且完全符合于中国的国情，是唯一正确的边区施政方针，也是团结抗战以救中国的良策。因此，本会全部接受，作为政府今后的施政纲领，并责成政府督导全边区人民切实执行之”。“五一”施政纲领，经边区参议会讨论并接受以后，就不再是共产党一党的施政纲领，而成为全边区各党各派无党无派各阶级阶层人民的共同纲领，边区的正式法规。在当时的历史条件下，这个施政纲领，在边区是具有“宪法”性质的基本法规。
    从13日起，大会讨论了由单行法规委员会修改或新起草的九件单行法规，即《陕甘宁边区保障人权财权条例》、《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》、《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》、《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》、《陕甘宁边区各乡市政府组织条例》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区各级参议会选举条例》、《陕甘宁边区战时动员壮丁与牲口条例》和《陕甘宁边区参议会会议规程》等。
    17日，边区参议会通过于上述条例。
    上述条例的修订和制订，对于进一步完善边区的法制建设具有重大意义，尤其是《陕甘宁边区保障人权财权条例》(以下简称“人权条例”)不仅在抗日民主根据地的历史上写下了用法律形式保障人权的光辉一页，而且在中国人民民主法律建设史上揭开了用法律保障人权的新篇章。在“人权条例”制定和实施以前，不仅政府部门的工作人员法律观念淡薄，侵犯群众利益，甚至绑人、押人，就是司法干部对于保障人权的法制观念也极差，动辄绑人、押人、刑讯逼供，以致错判和冤枉好人，侵犯人权。边区从切实保障人民的各项民主自由和人身权利，以“不受非法之侵害为目的”制定了“人权条例”。
    “人权条例”确立了人权的含义和保障人权的范围。所谓人权，就是抗日人民的各种政治自由和平等的民主权利，而最主要的是人身自由的权利。“人权条例”规定：“边区一切抗日人民不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想信仰之自由，并享有平等之民主权利。”(第二条)“保障边区一切抗日人民的私有财产权及依法之使用及收益自由权(包括土地房屋债权及一切资财)”。同时，“人权条例”还规定了如何保障人权，如规定“除司法机关及公安机关依法执行其职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问处罚”；“人民利益如受损害时有用任何方式控告任何公务人员非法行为之权”；“司法机关或公安机关逮捕人犯，应有充分证据，依法定手续执行”；“不得非法侵入、搜查任何人的住宅；司法机关接受人犯应于24小时内侦讯；对人犯不准侮辱人格、殴打及刑讯逼供，或强迫自首”，等等⑨。
    大会从13日起，穿插审理参议员提出的各种提案。大会共收到各类提案400余件，经分类合并审理，于18、19、20日共通过正式提案112件，其中军事提案13件，政法提案35件，财政提案12件，文教提案35件，经建提案6件，特种提案11件，交政府和有关部门执行或办理⑩。
    大会于20日举行选举。首先选举边区政府主席。选举结果：林伯渠当选为边区政府主席，李鼎铭为边区政府副主席。其次，选举边区政府委员会委员，选举结果：高自立、南汉宸、肖劲光、贺连城、刘景范、马明方、柳湜、霍子乐、那素滴勒盖(蒙古族)、毕光斗、肖筱梅、高步范、杨正甲、马生福(回族)、高崇珊、徐特立16人当选为边区政府委员会委员。但在18名(包括边区政府正、副主席)政府委员中，有共产党员7名(林伯渠、高自立、南汉宸、肖劲光、刘景范、马明方和徐特立)超过“三三制”的要求。其时，共产党员徐特立当即声明，请求“退出”，得到大会的赞赏和同意，依次(按得票的多少)由非党人士白文焕递补。
    大会选举雷经天为边区高等法院院长。
    21日，大会选举边区参议会常驻议员。选举结果：李丹生、乔松山、任绍亭、王锡成、刘培基、崔田夫当选为边区参议会常驻议员，加上正副议长(高岗、安文钦、谢觉哉)9名常驻议员中，共产党员只占三分之一(高岗、谢觉哉和崔田夫)，符合“三三制”要求。
    大会最后通过宣言和《致国民政府林主席蒋委员长电》、《致全国电》、《致中共中央委员会电》、《致各党派人士电》、《致八路军新四军电》和《致边区留守兵团保安队电》等。
    会议在高岗致闭幕词以后，胜利闭幕。
    这次会议取得了重大的成功：第一，总结了第一届参议会以来政府工作的经验教训，确定政府今后工作的方针；第二，全体一致接受由中共中央西北局提出的“五一”施政纲领，并依据“五一”施政纲领的原则，修正和制定了有利于团结抗战的条例和决议；第三，改选了参议会和政府领导机构，初步实现了“三三制”原则。
    这次会议的显著特点是民主和团结。大会真正发扬了民主精神。在会上，各阶级、阶层，各党派，各民族“以无拘束，无成见，无强制，无私情的精神，批评了政府的工作，指出了政府工作中的许多缺点”；以“完全无记名的投票选举，其中没有丝毫包办或限制”选出了参议会的领导机构和政府的领导成员。出席这次参议会的参议员，就党派来说：有国民党员，共产党员，有救国会派，有青红帮人士，有无党无派人士；就阶级、阶层来说：有地主，有农民，有工人，有商人，有学生，有兵士，有海外华侨；就民族来说：有汉人，有蒙古人，有回民，还有印度、朝鲜、印尼等国际友好人士；就信仰来说；有共产主义者，有三民主义者，有天主教徒，有回教徒，有佛教徒等；就性别年龄来说：有男性公民，也有妇女代表，有青年，也有老年。然而，不管在党派、阶级、民族、信仰、性别、年龄上多么复杂多么不同，大家在抗战和民主的基础上，紧密地团结在一起，为把边区建设成为抗日民主根据地，为打倒日本帝国主义，争取中华民族的解放而共同奋斗。
    县乡两级“三三制”政权的建立与充实
    边区参议会上新当选的边区政府主席、副主席和委员会委员，在大会闭幕的第二天，即11月22日当即“宣誓就职，并接印视事”。12月3日，边区政府正式发出关于“就职视事”的训令(11)。边区政府委员会第一次会议，研究确定政府委员分工和政府机构负责人员：政府委员刘景范任民政厅厅长，唐洪澄任副厅长；政府委员南汉宸任财政厅厅长，霍维德任副厅长；政府委员柳湜、贺连城任教育厅正、副厅长；政府委员高自立、霍子乐任建设厅正、副厅长。秘书处处长周文、保安处处长周兴、保安司令部司令兼政委高岗、副司令王世泰、民族事务委员会主任赵通儒、法制室主任张曙时等。至此，第二届边区民选政府正式组成，标志着边区已实现了地方性的民主联合政府。
    1942年1月1日，边区政府发出布告，诚恳接受边区二届参议会一致决议的、把中共边区冲央局提出的“五一”施政纲领作为边区政府的施政纲领，在参议会的监督下，共同努力，以期达到巩固边区，发展边区抗日的政治经济文化建设，坚持长期抗战，增进人民福利，实现真正三民主义的目的。“希望我们边区人民，都要认真的遵照执行”(12)!1月22日，边区政府向各专员县长发出指示信，要求他们除对施政纲领详细加以研究，切实予以执行外，还要采取多种形式，对施政纲领进行广泛深入持久的宣传，使人民大众、男女老幼都能经常看到和学习施政纲领，掀起一个学习贯彻施政纲领的热潮。
    二届参议会的圆满成功和“五一”施政纲领的颁布执行，标志着边区自下而上的“三三制”政权的初步建立。但是，在“三三制”选举中，由于前无经验，又由于党员和干部中思想准备不足，发生了或“左”或右的现象，不少县乡的参议会和县政府委员会中，共产党员的席位超过了1／3，有的县共产党员甚至占了绝对的多数，未能实现“三三制”。因此，局面就没有多大变化，旧的作风也就沿袭下来，一些人还认为，“三三制”的精神，主要在于执行政策时，能够照顾各抗日阶级的利益，而不一定要把非党人士吸收到政权机关来，即使吸收也不一定要占2／3。所以，党政不分，以党代政，甚至议会、政府和县委形成“三位一体”的现象依然存在。这种情形，很容易使党外人士不敢大胆讲话和做事，限制了民主的发扬。为了改变这种状况，用补救的办法充实“三三制”，3月4日，边区政府发出指示信，阐明“五一”施政纲领作为边区施政纲领以后，“三三制”的推行，就成为全体人民的任务，各级政府更应保证。为此，边区政府号召，“各县参议会共产党员超过1／3的，应该自动退出，由无党派候补议员补充。各县政府还可选有能力有名望的人士，酌量聘请。各县议员中，如有共产党员而被调动离职者，更应以非共产党员补充。”“县政府委员也可采取同样的办法补充”(13)。这一指示信发出以后，一些县结合自己的实际情况，采取不同方法，对参议员和政府委员，作了局部的调整和补充。
    为了彻底实现“三三制”，在4月初召开的边区政府委员会第二次会议上，原案通过了由民政厅正、副厅长刘景范、唐洪澄提出的按期普选乡市参议会及提早抽选县参议会的提案。根据选举条例第13、14条之规定，乡市参议员每年改选一次，今年已属改选期；县参议员每两年改选一次，尚未属改选期。但是，“有些县去年选出之县参议会与政府委员会之成分未能切实合乎‘三三制’之实际内容”，“今年提早改选”，“实为非常必要”。从边区去年选举结果的实际出发，提出延安、延长、子长、志丹、神府、新正、曲子、定边等8县提早改选县参议会与政府。改选时间，“乡市参议会从4月底起开始到8月底改选完毕，县参议会改选，从8月开始12月底结束”(14)，但是，由于当时边区农耕生产和整编自卫军工作紧迫，6月13日，边区政府发出命令，县乡两级参议会改选自8月同时开始，至年底结束。
    在县乡两级选举开始后，9月1日，边区政府就改选乡市参议员再次发出指示信，强调“要彻底推行三三制”。为此，要切实地进行广泛深入的宣传，不能马虎从事，“今年要大家负责瞅好人”，把“民众中有威望的民众领袖，积极分子，有才能有品德的知识分子，热心抗战民主事业的公正人士，都选出当议员”，“三三制”的政策才能够彻底实现(15)。
    这次边区县乡两级的改选于12月底完成，据统计，参加投票的选民占总选民的80％以上。选举结果，在乡市参议会和政府中，“三三制”得到了进一步的落实。据延川、安塞、清涧、吴堡、曲子、华池、新宁、新正、赤水、淳耀、同宜耀等11县的统计：就党派而言，在8096名乡参议员中，共产党员2456名，占30.34％；国民党员140名，占1.73％；无党派人士5491名，占67.82％；哥老会分子9名，占0.11％。就阶级成分而论，10个县(安塞不在内)的7143名乡参议员中，工人38名，占0.53％；雇农292名，占4.09％；佃农133名，占1.86％；贫农4799名，占67.19％；中农1528名，占21.39％；富农278名，占3.89％；地主45名，占0.63％；商人12名，占0.17％；士绅18名，占0.25％。
    在乡政府委员中，据安塞、吴堡、华池、新宁、新正、赤水、淳耀、同宜耀等8个县的统计，1373名委员中，共产党员占561名，占40.86％；国民党员45名，占3.28％；无党派人士767名，占55.86％。从阶级成分而论，除安塞、新宁外的其它6县，工人6名，占0.61％；雇农50名，占5.13％；贫农627名，占64.37％；中农220名，占22.59％；富农29名，占2.98％；地主5名，占0.51％；商人2名，占0.21％；士绅2名，占0.21％；佃农33名，占3.39％。
    从以上统计数字可以看出，经过改选，乡参议员基本符合“三三制”要求，乡政府委员共产党员比例还高出“三三制”要求7％；乡参议员和政府委员的阶级成分，都符合中国社会“两头小，中间大”的阶级状况，也反映出了边区内部的阶级关系。正如中共中央曾经指出：“人员数目的分配是一种大体上的规定，各地须依当地的实际情况施行，不是要机械的凑足数目字。最下层政权的成分可以酌量变通，防止地主豪绅钻进政权机关”(16)。
    “三三制”的参议会和政府委员会，都是政权机关，都是人民的权力机关。如何既加强乡里的“三三制”政权，又能贯彻民主集中制，边区很快发现与肯定了乡“一揽子”会，称赞“它是群众的马克思主义的创造”。
    由于生产、征粮、防奸和整顿民兵等各项工作的需要，在边区的许多乡村，逐渐出现了一种既民主又集中的“一揽子”会。共同讨论并决定乡里的大事，然后分工执行。这种“一揽子”会，到1943年极为普遍，而且十分活跃，成为乡级“三三制”政权的主要形式。
    “一揽子”会有两种：大“一揽子”会和小“一揽子”会。大“一揽子”会以乡参议会为主体，即在，召开乡参议会时，乡政府委员、行政村主任、自然村村长，以及共产党支部的干事都参加，大家议，大家决，大家分工，大家去做，不分党员与非党员，也不分议员与非议员。是参议员兼了行政村主任或自然村长的，加重了他的职权；不是参议员或不兼行政职务的参议员，只要肯负责，也是有职有权。总之，议、决、执行都是“一揽子”，合乎“三三制”精神，大家一起动手。这样能够解决实际问题，能够办好事情，既没有形式主义，也没有教条主义，因此，林伯渠说：“我们应该接受这种方式，并把它传开去，使它合法化”(17)。
    为了推广这种符合“三三制”的乡级政权形式，边区政府作出了明文规定：(1)用乡参议会的名义召开会议；(2)除乡参议员、行政村主任、自然村长、自卫军连长、支部干事以外，还可以吸收党小组长、劳动英雄、防奸英雄参加会议；(3)保持大家议、大家决的习惯，不必搬用有表决权无表决权的教条；(4)提倡大家分工负责，人人执行决议的精神；(5)建立领导会议的党的核心，3至5人就可以，或由支部干事会担任，或另行组织，以保证党的领导，但必须是在群众中有威信的党员，才便于随时影响非党群众。此后，这种体现“三三制”的一揽子形式，在乡村基层工作中发挥了积极的作用。
    大“一揽子”会，是研究决定全乡范围大事的好形式，但不能事无巨细，所有的事都开大“一揽子”会。有些事情，可以开小“一揽子”会。这种小“一揽子”会是以乡政府委员会为主体，吸收共产党支部书记、自卫军连长，以及与讨论决定的事情有直接关系的人员参加。比如，经过参议会布置执行的大事，需要进行检查；某些临时重要任务，需要布置或传达下去；比较重要的事情，需要尽快作出决定等。召开小“一揽子”会，这种会参加的人数少，议决的问题单纯，便于做到即时、灵活与经常。
    对于日常政务上有些事情，乡长不便单独作出决定时，还可以由乡长召开有共产党支部书记、自卫军连长和乡文书等乡级干部参加的“政务会议”，共同商讨作出决定。
    所有这些，都是在乡一级实行“三三制”的新形式，使得边区的“三三制”政权在乡村得到巩田和发展。
    ①  《中共中央文件选编》第11册，中共中央党校出版社1986年版，第640页。
    ②  《陕甘宁边区参议会》，中共中央党校科研办1985年编，第189页。
    ③  《陕甘宁边区抗日民主根据地》(文献)(下)，中央党校出版社1990年版，第66—73页。
    ④  《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版社，第419—423页。
    ⑤  毛泽东：《在陕甘宁边区参议会的演说》(1941年11月6日)，《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第807—808页。
    ⑥  林伯渠：《在边区第二届参议会上作的政府工作报告》，《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，档案出版社1998年版，第257—277页。
    ⑦  《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，第277—287页。
    ⑧  《陕甘宁边区参议会》，中共中央党校科研办1985年编，第267—271页。
    ⑨  《陕甘宁边区参议会》，中共中央党校科研办1985年编，第276—278页。
    ⑩  《陕甘宁边区参议会》，中共中央党校科研办1985年编，第306—350页。
    (11)  《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，第320页。
    (12)  《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，第1页。
    (13)  《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，第313页。
    (14)  《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，第93页。
    (15)  《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版社，第461—463页。
    (16)  毛泽东：《抗日根据地的政权问题》(1940年3月6日)，《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第743页。
    (17)  《中共党史资料》第18辑，中共党史资料出版社1986年版，第33页。