第三节 陕甘宁边区社会救助工作的基本特点

    
    一、分类救助的原则
    抗战时期，陕甘宁边区需要救助的群体数量大，情况复杂，不同的群体有不同的特征，所需要的帮助也不尽相同。因此，边区政府在社会救助工作中一直坚持分类救助的原则。
    首先，对不同的救助群体采取不同的救助政策。救助移难民，主要立足于发展边区经济，对难民采用救济与安置相结合、鼓励难民垦荒等办法，先解决难民的生存困难，再帮助难民致富；救助烟赌民、“二流子”等，则重点是对其进行思想教育和劳动改造，一方面改造他们已经形成的懒惰、不思进取的思想观念、不良的社会习气；另一方面对他们进行生活和生产上的救助，培养其自身生存能力，最终使他们能够自食其力；救助灾民、贫民，主要执行以生产自救为主，发放赈济粮款与发放农贷相结合的方针；对于无劳动能力的老弱病残、无就业条件的残废退伍军人则由政府来负担，解决他们的生活问题。
    最后，即使是同一类救助群体，也根据个体的不同采取不同的救助方法。对于每个群体中的较弱个体，又实行优先和重点救助，政策合理倾斜，以保证他们的基本生存条件。比如说对于难民的救助，政府并不是一刀切，而是根据个体差异分别对待：对于那些想从事农业生产的，政府和当地群众向难民提供各种帮助，使其能够建立家务；对于有一技之长的难民，政府安排其进难民工厂做工、到机关工作，或为其提供贷款，供其做小买卖等，充分考虑到难民的个体特点和需要。再比如对于残废军人、退伍军人的救助，也听从个人意愿，有劳动能力的，政府帮助安排他们参加农业生产或进工厂做工，想回家乡的发给路费；无劳动能力的则由政府和地方群众共同救助。
    由此可见，边区政府在制定救助政策时充分考虑了被救助群体的特点，采取了分类救助的原则，即解决了问题，又不至于给政府造成过重的负担。这种因群体而异、因个人而异的救助方法，保证了个人的基本生存条件，有利于发挥个人特长、潜能和主观能动性，促进了个人的发展，提高了救助工作的效率，也发展了边区经济，有助于缓和社会矛盾，维护社会公正。
    二、以“自救”为核心的救助理念
    抗战时期，边区在制定对各类群体的救助政策时，立足于当时边区经济基础差、生产力低下的实际情况，制定政策时更注重培养被救助群体的自救能力。边区民政厅在《关于赈济灾难民的指示信》中就很明确地指出：“我们还须认清，放赈是消极的一个办法，积极的办法是以工代赈，是帮助生产工具，扩大生产，是动员广大人民互相调节救济，少数粮款是解决不了根本问题的。”①这表明边区政府社会救助工作的指导思想，就是培养被救助群体的自救能力。这一理念不仅体现在对各类需救助群体的救助方针中，而且始终贯穿于救助工作的实践中。其中，最富有成效的就是对烟赌民、“二流子”这些生活困难的社会闲散人员的救助与改造。对于这类群体，政府不是仅把他们集中起来强制改造好了就算完成任务了，而是先从思想上教育他们，使他们认识到劳动光荣；继而帮助他们解决生产工具、资金等实际困难，使他们摆脱过去沾染上的不良习气，都能够靠劳动来维持和改变自己的生活。可以说在对于这类群体的救助上，边区政府的救助手段由“他救”转向“自救”的具体做法是非常成功的。
    在对边区移难民的救助工作中，政府也很成功地实践了这一原则。边区政府对难民发放必要的粮款，组织群众互相调剂，尤其注意发动难民参加生产劳动。政府给难民介绍职业，安排他们到工厂做工，鼓励难民开垦荒地从事农业生产，并给予一系列的优惠政策；还给难民发放农贷。许多贫苦农民都受到了益处，这也促使他们努力生产。如富县发放农贷后，一位来自河南的难民说：“我们难民穷得很，政府就把钱借给我，又帮助我的吃粮，真是太好了，我要努力生产来报答政府。”②通过政府的救助，尤其是难民们自己的努力，不仅解决了温饱问题，还有不少移难民通过辛勤劳动发家致富。以延安县柳林区四乡移民经济发展状况调查为例：移民户数50户，1941年年初来时共有各类农具114件，共有耕地121.5垧，牲畜14头；到1943年，农具增至280件，耕地增至488垧，牲畜达288.5头。③由此例可以看出，这些移难民到达边区后，只要真正愿意从事生产者都可以维持生活，三年内就能发展到有土地、工具、牲畜，生活完全可以自给自足。俗话说“授人以鱼，不如授人以渔”，边区政府用实际行动实现了帮助难民自立的理想。
    在对边区民众的日常社会救济中，政府也非常注意贯彻“自救”方针。针对边区经常发生自然灾害这一特点，政府除了发放赈灾粮款外，还采取了以工代赈、领导人民创办义仓等以人民群众“自救”为特色的措施。这些措施在各地普遍实施后，也收到了很好的效果。正是由于边区政府在社会救助工作中始终贯穿着培养群众“自救”能力的原则，使群众认识到政府的救助是救急不救穷，从而促使他们走生产自救的道路。这一积极的救助理念也是符合当时陕甘宁边区社会、经济发展水平的，有利于施救主体和救助对象的互动，尤其有利于调动被救助群体的劳动积极性，提高自身的劳动能力，这样不仅使边区的社会救助工作能顺利进行，也促进了边区经济的发展。
    三、施救主体的多元化
    抗战时期边区建设面临着很多严峻的问题和考验，而边区政府的力量又是有限的，单靠政府的力量，难免顾此失彼，因此在社会救助工作中边区政府形成了多元化的救助体制，积极发动群众进行互济，发挥了党、政、军、民的合力作用，在边区形成了团结互助的社会关系，也促进了边区社会的和谐发展。
    在社会救助工作中，政府是积极的倡导者和各项政策的制定、实施者，起到了领导的作用。政府从整体出发，制定了一系列社会救助的政策与措施，指导和监督这些政策、措施的实施，使边区社会救助工作有了整体的框架。在政府的号召与影响下，边区的八路军也对社会救助工作给予了积极的帮助，如在救济难民工作中，八路军保护难民逃入边区，解决难民逃难途中的食宿问题；当难民来到边区后，一些地方驻军帮助安置难民，与难民共同生产；军队主动招待难民，与难民联欢等，密切了军队和百姓的关系。这样既能分担政府救助工作的压力，也有利于边区民众与政府、军队拉近感情。许多难民对政府都是心怀感激，如在边区召开劳动英雄大会时，关中难民争着要参加会议的移民英雄冯云鹏捎个意见到延安来：“我们到边区只一年，多亏政府帮助，叫我们生活好像上了天堂，你这回上延安开会，给我们谢谢毛主席、朱总司令、高司令和边区政府。”④
    边区社会救助工作的一大特色，就是广泛动员群众参与其中，进行互济。所谓互济，就是相互救济，本书主要指政府在群众之间互借、互助和募捐钱粮等救济行为。群众问的互济在边区有着悠久的历史，在抗战时期，尤其是1940年以后边区外援断绝，面临着极为严重的困难，这种救济方式更是得到了政府的重视因而推广到全边区。1942年边区遭受特大水灾，《解放日报》曾发表社论号召群众互济，报上说：“边区200万同胞血肉一体，痛切相关，帮助别人，也就是帮助自己。当部分同胞因受灾而影响生活的时候，设法恢复他们的生产力量，是我们义不容辞的责任。现在未受灾害的同胞，固然要互相尽力帮助，竭力劝慰，而地方党政干部，更应该在帮助和劝慰之外，去组织人民之间的这种宝贵的互助互爱精神”。⑤在实际的救助工作中，边区民众确实发挥了巨大的作用，从帮助移难民建立家务，到各地普遍设立义仓，从动员全边区禁赌禁毒，到改造烟赌民、“二流子”，边区民众都发挥了不可估量的作用。
    边区的社会救助工作在党政部门的领导下，在边区群众的密切配合下，尤其是开展了互济的救助方式，使得边区的社会救助工作发挥了巨大的合力作用，在边区经济并不发达的情况下，减轻了政府的财政负担，使政府能够用较少的投入做了较多的工作。并且这种救助方式在整个边区形成了团结互助、扶弱济贫的社会风气，有利于边区的社会稳定与和谐发展。
    四、建立低水准、覆盖广的救助体系
    对于边区这样一个贫穷、落后的区域，又处于民族战争这样一个艰苦、动荡的时期，边区政府根据自身的实际能力，建立了具有低水准、覆盖面广为特色的社会救助体系。
    所谓低水准，就是政府对于抚恤和救济来说，所给的绝对量都不大。以对残废军人的抚恤为例，在边区1940年颁布的《陕甘宁边区抚恤暂行办法》中规定，抗日将士因革命牺牲者，暂发给其直系遗属抚恤金20元；残废军人按残废程度分为几个等级，其中一等残废军人每年发给抚恤金30元，二等残废每年发给抚恤金20元，三等残废每年发给抚恤金12元，临时残废军人一次性发给抚恤金10元。1944年又将抚恤标准与实际购买力挂钩，规定阵亡或在服务中病故者，一次发给遗属相当于4石小米之抚恤金，一、二、三等残废军人依次发给相当于8斗、4斗、2斗小米之优待金。这些标准即使在今天看来，也都不算高。这也与边区当时经济水平较低是相适应的。
    边区的社会救助工作覆盖面是比较广的。从对难民的救济、对烟赌民、“二流子”的改造，到对老弱病残、残废退伍军人的抚恤和对日常灾荒地区的救济，救助范围几乎涉及了社会各阶层，政府也投入了相当的人力、物力、财力，使边区的社会救助工作形成了较为完善的体系，也为新中国成立后的社会救助工作积累了宝贵的经验。
    ①陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第9编，陕西人民出版社1981年版，第262页。
    ②1943年9月3日延安《解放日报》。
    ③参见陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第9编，陕西人民出版社1981年版，第429页。
    ④甘肃省社会科学院历史研究室：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第383页。
    ⑤1942年8月10日延安《解放日报》。