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边区财政经济政策*

林伯渠

(1941年10月27—28日) 　　各位同志： 　　今天西北局(277)召开的党、政、军高级干部会议，要我报告政府工作的重要组成部分——财政经济政策。有这个机会来作这个报告，我感到很高兴。今年是边区经济最困难的一年，在各地党政部门的领导之下，我们渡过了难关，这是很不容易的一件事，我们应该重视它。我这个报告分作下列几个部分，报告后，尚请同志们提出批评与指导。 　　一、边区的财政经济建设所依据的环境 　　边区的特点，一般说是地广人稀，经济文化落后，但这只是问题的一个方面，而且不是主要的方面。边区的主要特点是战争与革命，我们要把握这个特点，把它贯穿到各方面的工作中去。战争这个特点，目前在全世界、全中国都是存在的，边区当然也不例外，问题是要有适应于战争环境的财政经济政策。至于革命这个特点，这和大后方是不相同的，我们这里真正实行了三民主义与抗战建国纲领(181)，这是其他地方所没有的。最近边区中央局发布的施政纲领(278)，更是没有人不赞成的，我们革命干部当然赞成，问题是如何去实现它。 　　决定边区的财政经济政策，应注意什么问题呢? 　　(一)边区财政经济政策的重要任务，是帮助军队，保障军队的军需供给，保证抗战建国的需要，以巩固抗日政权。就是说，我们的财政经济政策要根据军事第一的原则。 　　(二)在抗战中，要改善人民生活，才能发动民众的这支雄厚力量，争取抗战的胜利。四五年来，边区党注意到了人民生活的改善，实行了苏息民力，培养民力的正确政策，人民生活确实改善了。这与国民党在抗战中反对改善人民生活的情形完全两样。把人民都发动到经济建设战线上来，这是边区经济建设的基础。 　　(三)我们要建立新民主主义的共和国，因此，我们的经济也是新民主主义的经济，并用此来反对殖民地、半殖民地的经济。这就是说，我们的经济政策不是一个阶级剥削数个阶级的，也不是帝国主义的殖民地化的经济政策，而是发展各阶级的经济，保护各阶级的利益，使人人各得其所。也就是说，是符合各阶级利益的经济政策。同时我们的经济政策又是自给的。 　　在战争与革命的环境下，我们财经政策的特点便是如此。 　　抗战开始后，我们党在经济上得到很多外力的帮助，有华侨的汇款与国民政府方面的供给，我们党采取了培养民力、苏息民力的方针。但是自去年国民政府停发八路军(168)粮饷与对边区实行经济封锁后，却使我们处在复杂的矛盾和困难中。现在的问题，就是我们要在这种复杂困难的环境中打开自给自足的出路。 　　我们在边区的经济建设中必须注意把握两个基本情况。 　　①由于八路军(168)、新四军(279)在敌后的支持，使边区得到了相当的和平环境，这五年来是和平建设和平生产的五年，但这并不是说边区已经很安全了，东线有日寇，南线、西线有顽固分子的威胁，边区仍时常处在战争的威胁之中。我们的财政经济政策，不能不照顾到战争的影响。如果不认识敌人的进攻与封锁的危险性，就会断送我们的边区。党的政策是正确的，但我们执行中有时却只顾到一面的问题。如抗战开始时，只讲团结，不讲斗争，失了些地方。后来有些地方又有“左”的关门倾向。财经政策也是一样，要照顾到统战政策，要照顾到各个方面。 　　②陕甘宁边区是中共中央的所在地，是全国政治上最进步的地方，在国内外有很高的声誉，但是政治上的进步和经济的落后，又是一个矛盾。政治上的进步不是空的，而是要有经济来支持的(如开参议会总要用钱等)。我们不能只看到政治上的进步，而把经济上的落后状况忘记了，而是要认识这一矛盾，克服这一矛盾。 　　我们要开展边区的财政经济建设，必须注意的一些事实: 　　(一)边区的对外贸易入超很大，输入占了总贸易额的四分之三。虽然我们这个区域不是国与国的界线，但由于日寇与顽固分子的封锁，确给我们造成了很大的困难，入超的结果，使金融发生问题。 　　(二)土地关系的变动与民主的和平环境，是边区经济发展的最大便利。但现在有两种环境：一种是经过土地革命，去掉了封建剥削束缚的；另一种是新区，封建剥削的残余仍然存在。我们要把握利用前一种有利条件，而对未经过土地革命的区边则要实行减租减息的政策，调剂地主与农民双方的利益。 　　(三)人民负担问题。我们还没有建立起正规的田赋制度与税收制度，老百姓究竟负担的多少，还没有做深刻的调查了解。老百姓一般的呼声是，不怕负担多，只怕不公平。我们要做深刻的统计调查工作，作为确定田赋的依据，研究怎样才能使老百姓的负担合理。当然，更重要的是要向老百姓说明，8万人的费用是150万人民应有的负担；这是老百姓对抗战建国应负的责任，而抗战建国是为了老百姓自己的事情。只要干部对于这一点有信心，老百姓便不会有什么问题。 　　(四)开展经济建设工作，要同许多困难作斗争，同日寇顽固分子的封锁作斗争。如边区的生产力的低下，技术的缺乏，在农业上可以利用已有的农业技术，但在工业上确有很大的问题。技术人才缺乏，劳动力也缺乏，如今年1月政府动员工人，规定800人，到现在才只到了200人，由此即可见一斑。 　　以上就是边区环境给予我们的有利条件，困难条件，以及我们过去工作中的优缺点。 　　二、边区经济发展的几个阶段 　　第一阶段是土地革命时代。开始时，乡村农民帮助我们，到了战争规模很大了，就渐渐成为问题，即要有后方，要有财政经济建设。过去的收入方法和来源，是没收，打土豪、分田地，及战争中的胜利品。那时没有外援，没有税收(虽有零星动员，但不是经常的征收)，军需工业还没有被注意。 　　第二阶段是统一战线阶段。从1935年党的“八一宣言”(162)后至去年年底，这时以外援为主，自给为副，外边来的钱多些，有的是给党中央的，有的是给八路军的。这时是20%自给，80%靠外援。我们的政策是休养民力，苏息民力，从开发国民经济来培养财源，人民的负担和财政的收入都是很有限的。这是很有意义的。如第一次征收救国公粮5万石，第二次7万石，第三次9万石。如果开始就收9万石，那是不可能的。这说明我们党培养民力这个方针是正确的。这时虽然开始注意经济建设，但还未奠定自给基础。由于土地问题的解决，农业是大大发展了，工业虽有，尚带试验性质，还未成为主要供给机构。 　　第三阶段是1941年以来，这一时期的情况完全不同了，外援断绝，连邮政汇款和交通运输都被阻隔、封锁，因此，我们完全走上了自给自足的阶段。我们也想出了一些方法，去克服困难，这就是统筹统支。开始时统一归中财处领导，后来变成分散经营，归边区领导。各部队机关，在生活上自行解决了许多问题，虽然有苦乐不均。这时因粮食不够吃，我们即向群众借粮1.8万石，衣服问题也解决了。我们已自给了10个月。 　　这就是财政经济发展的三个时期，各个时期的财经状况，收入方式都是不同的。 　　三、边区财政经济政策的基本精神 　　(一)一切为了抗战胜利，服从军事第一的原则。没有军队便不能抗战，没有军队便没有边区，没有军队便不能打退顽固分子的反动进攻。我们过去、现在财政上的措施都表现出这一点。 　　(二)照顾各阶层的利益，合理负担，统一战线的原则。80%的人民都要负担抗战经费，使各阶层都有负担，而不是使负担成为只是少数人的或某一阶级的事情。这是统一战线政策在财政经济政策上的具体表现。 　　(三)以发展经济来解决财政的需要。这就要大力发展生产，增加各种生产量，而发展生产就要有本钱，今年已有700余万元的投资。同时要加强对外贸易(使出入口平衡，最好做到出超)，大量推销边区的土产，组织土产出口，如三边(549)的盐、甘草等。 　　(四)依靠广大人民来发展边区经济建设。边区是土地广阔的地区，同时又以农业为主体，因此发展经济就要注意农业，以农业为主体。在边区的历史上，非常有希望、有出息的便是农业。它不但解决了我们的吃饭问题，而且产棉，还可帮助我们解决穿衣问题。牧畜及农业副业对国民经济都有很大影响，有许多工业原料也是由农业提供的。重视农业在经济建设中的地位，还只有我们革命的党、革命的政府才有这样进步的政策。国民党他们在这方面做的，过去是收款子，现在改征食粮，他们征的是很重的。现在我们在生产的发展上，还只能以私人经营为主，公家只能起开导的作用，不能起决定作用。我们的经济建设既要依靠广大人民，同时又要对人民的生产事业加以组织，如春耕秋收运动，提高人民劳动热情，增加生产量等。 　　(五)开源节流，斟酌人民负担能力，注意紧缩我们的开支，要“取之有道，用之得当”，而不是“取之如锱铢，用之如泥沙”。另一原则，就是“量入为出与量出为入”，在对人民的负担问题上，要尽可能多做说服解释工作。过去工作中这点做得不够，以至工作中发生了强迫命令的方式，政府在这方面是有缺点的。战时的动员和财政的支出本比平时要大，如美国的财政负担开战后增加了10倍，我们虽不能和它比，但我们的同志要尽一切力量说服人民乐于负担。 　　(六)要有长期打算，不要乱抓一把。无计划、无远见是财政经济政策所不允许的。我们是要有计划、有远见，我个人深感这个问题的重要。这就是要照顾到将来，爱惜与培养民力。我党的这一政策是非常正确的，前面已讲过了。 　　我们确定边区的财政经济政策，就是根据以上这些基本精神的。 　　四、今年边区财政工作的成绩 　　(一)基本上解决了军队、机关的需要。在外援完全断绝的情况下，我们依靠自己的力量解决了财政的需要，虽然在这一过程中由于分散经营，使有些机关单位苦乐不均，但总算渡过了难关，这是很不容易的。我们要重视这一点。如果8万人完全可以自给，这在全国将是一个惊人的创举，起很大的影响。在自给过程中，各单位自行解决本身经费约占三分之一。土产的输出，换取必需品，也有些成绩。当然，一年来的自给也有很多经验教训需要总结，如起先政府在布置上看得不远，问题发生了，又去找老百姓借粮，农业投资不够等，这些后面再讲。 　　(二)无论怎么样，我们总是勉强地渡过了今年的难关。自给问题的解决，主要有三方面的来源。一是粮食，最大的是吃饭问题，我们今年借了粮，解决了。二是税收，主要是靠盐税，900万以上，其他货物进出口税、商业税等约占600万元。三是公盐的运销及银行的部分投资(虽然公债的推销是有毛病的)。这三者是我们渡过难关的主要依靠。今年还没有完，我们仍然还要想些办法，如发行公债600余万元及向银行透支等。向银行透支约占发行边币(267)的十分之五六。 　　(三)在经济建设上，已经奠定了自给基础。农业方面，春天开荒60万亩，秋天开荒20万亩。植棉工作已完成了，棉田有5万亩，可收100万斤棉花。工业方面，公营工厂已有119处，以纺织业最多，老百姓的纺织亦有很大发展。运盐方面，原计划完成40万驮，实际可运销30万驮左右，这是一个很大的成绩。以后还要继续组织运销，大车路、公路都得很好修筑。现在已修大车路967公里。 　　总之，在外援完全断绝的困难情况下，我们在这样经济落后的地方，能够做到完全自给，这是一件重大的事情，只有革命的政党、政府及其领导的人民才能完成此举。这给了日寇和顽固分子的封锁以很大打击，对全国人民有很大影响，提高了人们对发展经济、支持长期抗战的信心。这说明了在敌人的封锁下，在边区这样经济落后的困难条件下，我们是可以自力更生的，我们是不可战胜的力量。 　　五、财政经济工作中的偏差 　　(一)只有分散，没有集中，在集中领导与分散经营方面，表现出许多违反政府法令的现象。如公营商店互相竞争，投机取巧，与民争利，只看到本位，不照顾全局；有些单位虚报人数，浮支粮食，扣押公款，自由支配等。由于分散经营的关系，便发生苦乐不均的现象，有些单位为了求得自给，便“买卖干部”。又如我们的军民关系，过去一向是很好的，在华北各地，因为战争环境紧张，军队的群众纪律很好，但我们边区由于连年处于和平环境，加之部队的困难，在生产自给中却发生了侵犯人民利益的现象，如砍树、拆庙等，引起群众不满。 　　(二)违反政策与法令，买卖法币(266)，造成黑市。这首先是由公营商店开始的。还有的部队将地方税收作为己用。这些违反政策与法令的事表现得非常明显，在座的高级干部同志当然也都晓得。 　　(三)只从财政观点出发，不全面地看问题。例如，在发展农工商业的问题上，党去年决定以发展农业为主，但政府的投资，好多地方口头上说是发展农工业，结果都做了投机生意，偏重于商业而忽视生产的发展。发展边区的国民经济，推销土产出口，这是件大事情。党和政府的运盐号召，是非常正确的，但过去在这方面却注意得很不够。如去年只运了20万驮，今年已运了20多万驮出去，盐池打下的还有30万驮尚待运销。今年5月间运盐的决定，虽在联席会上提出讨论，因为群众对于这一工作还不习惯，困难多，所以讨论中便发生了分歧意见。由于西北局坚持政策，后来又同意各地的要求，数目上已有减少，才使运盐任务得以很好地进行。这说明我们党的统一意志和统一行动，对于任务的认识是非常要紧的。我们有些同志对这个任务的认识尚差，因此在实际工作中未能向群众很好地宣传解释。老百姓看不远，认为牲口在附近贩柴、驮炭、运输其他东西也可以赚钱，不愿跑远路去驮盐。他们不知道在边区内赚钱，不能换来外面的必需品。群众不懂得这一点，我们干部懂得，要向群众解释说明，使他们知道盐出境的重要。 　　投资方面，800万元大部投到公营事业上去了。从长期抗战的久远计划着眼，发展经济建设的任务，主要应放在群众身上，投资方面亦应注意此点，帮助老百姓发展生产，如家庭手工业，要恢复老百姓的纺织习惯。过去，在东部地区绥德等地，是有纺织手工业的，后来因为有了西安大华纱厂的布，才无形停止了。抗战后，情况发生变化，东南各地大的工业被敌人夺去，使国内经济受到很大影响，因之我党提出发展手工业，扶助群众纺织业的生产。今年应注意对私营事业的投资，尤其是农业投资。 　　(四)在财政上，“开源节流”这个原则是正确的，在开支方面亦应注意到这个总的原则。开支主要应放在抗战方面去，其他方面占次要地位，而不应失掉中心，样样平均。况且今年经济完全自给，收入来源减少，怎样使经费用之得当，注意节约也是非常重要的事情。我们要把每个钱都用到打击敌人上去，但在生产自给方面，有些机关部队却发生了这样的情形，只顾赚钱，作投机生意，而不注意生产实业，如开荒等。节约方面也放松了，浪费现象是很普遍的。如到处修石窑洞、大礼堂，一桌酒席就是几百元，而且流为习尚。在当前经济困难的形势下，我们更应发扬艰苦奋斗的作风，这是我们最好的传统，在全国有很大的影响，前年国民参政会(171)时，我党参政员都是一身朴素的军装，在参政会上有很大影响，后来他们有的人也来学，也穿军衣。回想过去在江西苏区时，那是多么困难，但我们的战斗仍然进行，我们的工作仍然做了。当然，党应该注意干部的健康，需要统战工作，也要建设，但不应浪费，失掉节约的原则。生产是应该强调的，但用的时候应该爱惜。因为浪费的结果，不但消耗了金钱而且使许多干部贪污腐化，摧毁了许多干部。几年来，因为金钱美女而逃跑的干部是有的，贪污，耍私情，拿公家钱乱为人情的也有的。自私自利等不正确的财政观点，在各方面都有表现，如有一个县长，就把收来的钱不是放在金库，而是作为私用。 　　至于发展工业，我们在这方面比较生疏。有的工厂拿了一大批钱只铺张了门面，修了地方，就没有资本经营事业了。由于没有正规制度，阻碍了财政经济的发展，使财政经济建设不能走上正轨。 　　我们在财政经济方面略略检查一下，就有这么些偏差，希望今天到会的同志，回去在这方面也检查一下，使财政经济政策适应于争取抗战胜利的到来。 　　六、今年财政工作的方针 　　战争与革命的胜利，没有财政经济政策的支持是不可能的。由外援半自给状态走到完全自给，这是一个艰苦的过程。有好多事情要办，就要用钱，在外援断绝与封锁的情况下，这就要靠我们自己想办法解决。 　　(一)首先是加紧农业生产，依靠人民解决问题，增加收入。为此，第一便是实行农贷，发展农业。使明年增加20—30万石细粮。今年则是要征收20万石公粮和2600万斤草。这已在县长联席会上讨论了，是财政上一笔大的收入，能解决三分之二的问题。财政支出上，要照顾到战争与革命这个特点，在财政政策上要体现出军事第一，经济建设第二，教育第三的原则。明年党政补助费1000万，衣服费800万，行政费1200万，这个数目当然不小，已组织一个审查委员会，现正在审查中，尚未最后确定。依据边区的实际情况，民众的担负能力，怎样支持我们自己的经费，怎样使预算与支出合适，还要大家想办法，都负起责任。至于加强农业生产问题，粮食产量要大大提高。边区有1450多万亩已耕过的土地，在此数目中明年要能够多生产30万石细粮，这是我们的主观要求，可能与否，要想办法，这就要靠各地党政机关从各方面努力，如改良农具，多施肥，选择种子，锄草，不违农时等等。在农村劳动力的运用和动员上，要注意根据各地不同情况，明年要多开60万亩荒地，同时要注意不要荒了原来的熟地，这是个很大的工作。至于穿的问题一，要多种棉花，明年要种棉150万亩，东部地区今年做得很好，明年还要多种，做到边区大部需要可自己解决。粮食与棉花是两个主要的问题。其他当然还有，如大麻、小麻等等。其次是牧畜问题，主要的是羊，再有两年就可发展到500万头，如果卖出，将是一笔很大的收入，在国民经济基础上占有重要的地位。 　　(二)工业，从今年各单位的生产形势看是有成绩的，工厂有40多处，加上军事工业有100余处，比过去增加二三倍。根据毛主席的指示，应帮助私人工业尤其是家庭纺织业，群众已有习惯，只待我们提倡，我们的工厂年产3万匹布，而我们实际需要15万匹，除从外购进外，必须动员群众力量来解决。投资方面，亦应注意到这方面。对于公营企业，暂时只加整理，新的先缓办。发展民间造纸，据说明年夏可造6000令纸，交通运输方面，明年还要修大车路、公路。工业生产的方法，今后也要与过去有所不同。投资方面注意农业，如农具工厂要扩大，多制工具，从晋北可运铁回来，解决资源问题。这里有几点要求：1、切实注意帮助各地民间手工业的发展，如动员纺织，要使群众有利可图；2、帮助工业建设，动员工人；3、做到出入口平衡，这就是要运盐。根据调查，边区周围有1000万以上的人口，每年需要60万驮盐，这就是说，我们的盐是有销路、有市场的。顽固分子虽然极力封锁，但封锁不住。明年再运公盐20万驮出口，办法是组织运盐合作社，这对边区财政有很大关系(价值4000万元)。另一解决办法是运公盐12万驮，另外收120万元的军事维持费，同志们看哪一种办法好。 　　(三)商业贸易金融问题。我们的商业政策是自由贸易，在几年的民主环境下，商业发展了，商人是增加了，不过，边区商业的特点是与生产脱节。合作社的问题有的很好，有的无作用，老百姓把入股当作负担。如果把它转变成真正群众的，那是有利可图的。如延安南区的合作社，不仅改善了人民生活，而且调剂了金融，帮助了经济的发展，组织有五六百个运输的牲口。合作社要政府很好的领导，在合作社资金的增加上应来一个转变，这样才能发挥它的作用。 　　贸易金融问题，过去有缺点，政府对这方面注意不够。禁用法币，实出于不得已。过去国民政府给我们1200万元，到去年就一个不给，因此发展经济没有流通货币，只好由我们自己发行边币。这也是合法的举动，国府有这个命令，全国各地也都有地方钞票。同时，这也是为了抗议皖南事变(280)。边币发行中有缺点，如干部对此意义了解不够，事前准备工作做得不好等。 　　贸易出入口问题，现在有两个矛盾，输出与输入的矛盾，财政与经济的矛盾。由于法币的跌价，也影响到边区的金融。我们禁用法币就是为了同它隔断联系，稳定边币的价格。现在应该说明：1、币制和政权是分不开的，公营机关更不应拒用边币。2、法币与边币兑换问题，将来有文件下发。3、进出制度要建立，有些县把钱收起来不存金库，不注意金融制度，要使金融制度正规化，就要建立金库。过去苏维埃时代，金融制度很好，中央苏区即有此制度，现在要重建，军队也要如此，一直到团。还应指出，各地机关只知道从金库取钱用，却不帮助它的工作，也不了解它的作用，以后要有正规制度要有步骤。4、银行储蓄问题，这是为了调剂金融、吸收民间游资。5、节约运动一定要实行，养成节约的风气，这样还可以保护我们的干部。 　　以上是今年财政经济工作的大致方向。 　　我们财政经济工作要做得好，就必须反对主观主义，粗枝大叶，把党的财政经济政策向各级干部详细解释。 　　七、一年来财政经济工作中的经验教训 　　(一)民主集中制是保证财政经济工作胜利完成的基础。将一个好的决定变成现实还需有一个过程，在生产的布置上，要照顾到各方面的情形，还要有一定的集中领导，通盘计划。过去工作中在这方面有一些缺点，今后要很好的注意。 　　(二)财政经济工作不能主观主义、粗枝大叶、自以为是，必须了解实际情况，建立严格的制度与组织，要有详细的审核。过去有些审核没有什么效用，今后的审核更要详细。各机关虽有审计，但剩余的钱并不交还。今后要建立制度与组织，保证不浪费，但也要合理。 　　(三)认真的执行政策，不仅要把握原则，还要使每件具体工作都围绕着政策。谈到政策，大家差不多都可以背诵得出，但一提到怎样执行，却是一个问题。如征粮，确定80%的人都要负担，但有些地方只有50%或60%的人负担。 　　(四)行政的纪律建立不够。有的地方不执行章程，纪律废驰，行动不一，以致发生浪费等情形。如某地建立礼堂，把公债和运盐的钱拿去使用。这说明，没有严明的纪律与一致的行动是不能避免发生各种偏差的。 　　(五)加强工作一定要从提高干部做起。近来中央派了500名干部到边区来，都是知识分子干部。知识分子有各种各样的情绪，问题是如何加强对他们的教育与团结，特别是关于政策的教育，首先要使干部对人民的负担不能不重，这一点有深刻、明确的认识，使干部有信心，这样我们的工作就有了很大的保障。 　　我的报告简单得很，就到这里为止。希望同志提出意见与批评! 　　根据中央档案馆所藏记录稿整理刊印。     　　*这是作者在中共西北局高干会议上的报告。 　　 林伯渠文集/林伯渠.—北京：华艺出版社，1996