西安事变和平解决后，为了促进国共两党第二次合作的成功，早日实现全民族共同抗战，中共中央政治局在1937年2月9日召开常委会议，讨论由张闻天起草的中共中央《给中国国民党三中全会电》。
    2月10日，中共中央发出《给中国国民党三中全会电》。电文提出“五项要求”，希望国民党五届三中全会“定为国策”：(一)停止一切内战，集中国力，一致对外；(二)保障言论、集会、结社之自由，释放一切政治犯；(三)召集各党各派各军的代表会议，集中全国人才，共同救国；(四)迅速完成对日抗战之一切准备工作；(五)改善人民的生活。电文还提出“四项保证”：(一)在全国范围内停止推翻国民政府之武装暴动方针；(二)苏维埃政府改名为中华民国特区政府；红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府与军事委员会之指导；(三)在特区政府区域内实施普选的彻底民主制度；(四)停止没收地主土地之政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领。
    中共中央提出的“五项要求”是积极的，也是合理的，是一切主张抗日的人们所赞成的。而“四项保证”则是对国民党的重大让步。这一让步是有原则性的，也是必要的。只有做出这样的让步，才能取消国内两个政权的对立，才便于组成抗日民族统一战线，一致反对日本帝国主义的对华侵略。电文发表后，得到了全国各界广大爱国人士的赞同，也进一步推动了国民党内部抗日派对亲日派的斗争。
    2月15日至22日，国民党五届三中全会在南京召开。
    在国民党五届三中全会上，汪精卫提出了坚持“剿共”方针的政治决议案草案，但遭到与会的多数人的反对。21日，会议通过了五届三中全会宣言和《关于根绝“赤祸”之决议案》，决定将“武装剿共”改变为“和平统一”共产党的方针。会议还在外交政策上提出了“对日让步如果超过忍耐的限度，只有抗战一途”的口号。
    国民党五届三中全会虽然没有制定出明确的抗日方针，没有检讨国民党过去政策上的错误，但确定了和平统一、修改选举法、扩大民主、释放政治犯等项原则；虽然还没有从根本上放弃反共立场，但提出的谈判条件与共产党所提出的条件在原则上是接近的。这就表明，由于国民党左派的努力以及蒋介石态度的有所改变，国民党已经开始接受共产党倡导的国共两党合作抗日的主张。
    在国民党五届三中全会闭幕的当天，周恩来致电中共中央书记处，提出：国民党五届三中全会通过的宣言和《关于根绝“赤祸”之决议案》，表明蒋介石在接受中国共产党提出的国共合作主张的同时“树起了根绝赤祸的旗帜”。我们应在不失立场不放弃原则的情况下接受对国民党一切可以让步的条件，以求重登全国政治舞台，参加和组织全国的抗日运动。①
    2月24日，中共中央政治局召开常委会议，讨论人事和特区组织机构问题。毛泽东在会上发言指出：苏区工作委员会可暂不成立，中央在此，特区政府当然要归中央管，不归工作委员会管。会议决定：政府名义暂时不变动，工作由林伯渠负责，暂时不成立苏区工作委员会。会议还决定：博古任中共中央组织部部长，郭洪涛任副部长；何凯丰任中共中央宣传部部长，吴亮平任副部长；张浩任中共中央工农部部长；李见珍(李坚真)任中共中央妇女部部长，邓颖超参加工作。②
    3月5日，毛泽东同张闻天复电周恩来并告彭德怀、任弼时，指示：陕甘宁行政区设主席与委员会制为宜，林伯渠为主席，经费(包括保安团队在内)每月30万，又收回苏票200万③。
    3月8日，周恩来、叶剑英同顾祝同、贺衷寒、张冲在西安会谈。周恩来和叶剑英将双方一月来谈判予以归纳总结，其中关于陕甘宁行政区的内容为：取消苏维埃政府及其制度，将目前红军驻在地区改为陕甘宁行政区，执行国民政府统一法令与民选制度，其行政人员经民选推荐，由国民政府任命；行政经费由行政院及省政府规定。④但此后，顾祝同约张冲、贺衷寒对3月8日的提案做了重大改动，其中将“陕甘宁行政区”改为“地方行政区”，直属各省；取消“民选制度”等。⑤
    国民党谈判代表的倒行逆施引起周恩来等人的强烈抗议。周恩来随即电告中共中央。3月12日、13日，中共中央书记处连续复电周恩来：顾、贺所改各点太不成话，完全不能承认，谈判须重新做起。可声明在西安无可再谈，要求见蒋解决。⑥3月14日，周恩来按照中共中央指示，将中共中央不承认顾、贺方案，谈判须重新做起的电报转给张冲。3月15日，周恩来同张冲谈判。张冲申明贺案作废，改以3月8日提案做谈判基础。⑦
    此后，周恩来于3月下旬赴杭州，与蒋介石进行直接谈判。经过谈判，蒋介石表示：陕甘宁行政区可以是整个的，由中共推荐南京方面的人任正职，中共派人任副职。
    4月初，周恩来回到延安。4月26日，周恩来携中共中央关于《御侮救亡、复兴中国的民族统一纲领草案》由延安飞抵西安。随后，又与顾祝同、张冲在西安进行了谈判。
    5月23日，周恩来致电张闻天、毛泽东、博古(秦邦宪)，提议边区政府委员会由林伯渠、董必武、徐特立、高岗、郭洪涛(或马明方)以及国民党方面的张冲、杜斌丞组成。此后，周恩来从6月8日至15日，在江西庐山同蒋介石进行了多次会谈，并向蒋介石提交了中共中央关于《御侮救亡、复兴中国的民族统一纲领草案》。会谈中，蒋介石就红军改编、释放在狱中的中共党员等问题表示了自己的意见。关于边区政府人员组成问题，蒋介石仍然坚持边区政府由中共推荐国民政府方面的人任正职，中共推荐副职。
    6月18日，周恩来回到延安，向中共中央汇报了与蒋介石谈判的情况。根据中共中央书记处对谈判问题讨论的情况，周恩来于6月25日起草了关于谈判的新提案，其中提出：陕甘宁边区于7月实行民主选举，在张继、宋子文、于右任三人中择一人任边区行政长官，林伯渠任副长官。
    ①  中共中央文献研究室编：《周恩来年谱(1898—1949)》修订本，中央文献出版杜1998年2月第1版，第360页。
    ②  中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1893—1949)》上卷，人民出版社、中央文献出版社1993年12月第1版，第654—655页。
    ③  中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1893—1949)》上卷，人民出版社、中央文献出版社1993年12月第1版，第659页。
    ④  中共中央文献研究室编：《周恩来年谱(1898—1949)》修订本，中央文献出版社1998年2月第1版，第363—364页。
    ⑤  中共中央文献研究室编：《周恩来年谱(1898—1949)》修订本，中央文献出版社1998年2月第1版，第364页。
    ⑥  中共中央文献研究室编：《周恩来年谱(1898—1949)》修订本，中央文献出版社1998年2月第1版，第365页。
    ⑦  中共中央文献研究室编：《周恩来年谱(1898—1949)》修订本，中央文献出版社1998年2月第1版，第367页。