参考文献
一、清末地方自治的兴盛
地方自治首先作为一股有影响的社会思潮在晚清逐渐兴起，到20世纪初，发展成为商人争取政治权力的一项重要社会活动。与此相适应，出现了许多过去所没有的新式商人地方自治团体。
19世纪末，维新派的一些代表人物就开始宣传地方自治思想。如湖南的维新派成立了南学会，梁启超、谭嗣同、黄遵宪等在会中“轮日演说中外大势、政治原理、行政学等，欲以激发保教爱国之热心，养成地方自治之气力”，并强调首先“必须自治其身，自治其乡，再由一乡推之一县一府一省，可以成共和之郅治，臻大同之盛规”①。设立南学会的目的，是希望“以此为议院规模，利权尽归于绅”。通过讲学、答问等方式，讨论地方行政兴革，“欲将一切规制及兴利除弊诸事讲求”，以“通民隐，兴民业，卫民生”②。可以说，南学会是一个宣传救亡御侮，讲求地方自治的政治性组织，只不过它的发起者和经办者不是商人，而是维新派。同时，其活动主要侧重于理论宣传方面，在实践中无明显的建树。
20世纪初，为了改变中国积贫积弱的衰败状况，包括立宪派、革命派(主要是留日的革命学生)、商人甚至清廷内部的一些人在内，无不宣传和鼓吹地方自治，使之成为日趋兴盛的社会思潮之一，并最先开始由商人付诸实践。
立宪派和革命派比较多的是从政治方面，即救亡图存，改变专制制度的角度，论述地方自治之亟应施行。在这一点上，两者有不少的共同点。他们都想通过以西方先进的政治制度，代替中国古老而落后的封建专制政体，达到使中国臻于富强的目的。而地方自治，也就是其所要学习和模仿的一种制度。
康有为指出：中国之“大病”，就在于“官代民治，而不听民自治”。欧美强国所以能够“横行大地，翦灭东方”，日本在明治维新后所以能够“骤强”，俄国虽同是专制政体，但与中国“强弱异”，都是因为实行了地方自治。其“举国之公民，各竭其力，尽其智，自治其乡邑，深固其国本故也”。因此，救中国之道，亦即“听地方自治而已”③。梁启超也认为：“凡善良之政体，未有不从自治来也”④。“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务”⑤。
留日进步学生创办的一些宣传反清革命的刊物，大都将地方自治作为一项重要的社会改革措施加以阐明和宣传。如《湖北学生界》登载的有关文章指出：实行地方自治方能“百废待举”；《浙江潮》刊文强调：地方自治“不可以一日缓”，否则“虽日日言强中国无益”。但也有的从发展工商实业的角度论证了地方自治的重要性。如《游学译编》阐明：“地方自治者，为今世界立国之基础。地方自治制最完全者，其实业必最隆起，其国力必最强盛。地方自治制与实业要有密切之关系，凡一地方之实业，其合同组织之力，惟其本地方居民之所构成，而在今日则以实业之组织，寓地方自治制之组织，即借地方自治之组织，以益兴发实业之组织。一乡里为之，一州县为之，一省为之，则不患抗拒外人之无所凭借。夫今世欧美诸国所称国民教育者，寻其结果，所增进之活动力，无一不影响于实业；所成长之组织力，无一不归宿于地方自治制。夫地方自治制……于救亡之事，至为切要”⑥。
欲行立宪，兴民权，首先必须实行地方自治，这是立宪派大力鼓吹地方自治的另一个重要论点。他们认为：地方自治是“立宪国家之基础”⑦，自治机关是从政治上“减杀君权之一部分而公诸民”的一种“政治机关”。张謇也曾指出：“立宪基础，首在地方自治”⑧。上海广智书局为出版译著《地方自治制论》刊载广告说：“世竟言民权，然非有地方自治之制，则民权即无基础。……今本局特译此书，详言各国地方自治制度之精神及其权限职务与夫团结进步之方法。此诚政治之第一级而最适于今日之用者也。”⑨梁启超则明确提出：“民权之有无，不徒在议院参政，而尤在地方自治，地方自治之力强，则其民权必盛，否则必衰。”⑩
早期留日学生因受立宪派影响较深，虽已萌发反清革命思想，但也仍曾将地方自治和立宪结合起来加以宣传。他们认为，以立宪取代君主专制，已是当时世界政治形势发展的潮流，而立宪政体的要素在于广大人民拥有参政权。也就是说，必须首先使长期处于封建专制统治下的人民，具有权利义务的政治思想和从事公共事务的能力。而要达到这一点，最有效的方式就是实行地方自治。即所谓“人民之参预政治，大之则在组织国家，小之则在组织机关，其事互相联络，未有不能自治而能治国家之大事者也。”(11)
同时，立宪派认为地方自治“可以辅官吏之不足”，“欲内政之完善，不可不亟为讲求也”(12)。留日学生创办的刊物也宣传说：“居今日之中国而欲议改革政体者，不必侈言立宪，研究自治之道为尤要者也。”(13)“官府为国家直接之行政机关，以直接维持国权为目的，如外交、军事、财政之类，皆官府所司之政务也。自治体为国家间接之行政机关，以地方之人治地方之事，而间接以达国家行政之目的，如教育、警察及凡关乎地方人民之安宁幸福之事皆是也。……自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行。”(14)
当然，留日革命学生宣传地方自治，在某些方面与立宪派的主张也存在不同之处。例如他们有的将实行自治与建立新政府联系在一起，认为“吾中国人之政治思想所以若是之幼稚”，在于“吾人民心目中无国家之观念，事实上无政治之操练经验使然”。而“心目中无观念，事实上无操练经验，非一由人民无参政之权利，一由无地方自治制，一由国内无政党竞争故乎?”(15)
稍后的资产阶级革命派，在地方自治问题上的主张又与立宪派和留日革命学生有所不同，但也同样提倡学习西方的地方自治制度。例如《同盟会革命方略》提出：革命成功后，“军政府以地方自治权，归之其地之人民，地方议会议员及地方行政官，皆由人民选举”，实施地方自治制度(16)。这一时期的其他革命刊物，也仍宣传西方的地方自治制度。有的主张“急宜仿各国地方自治之良法，因地制宜，以举行地方自治之事”(17)。有的呼吁：“欲解决国家问题，而不先解决地方自治问题，无当也。”(18)
通过立宪派和革命派的大力宣传，地方自治思想在中国迅速传播，广为人知，达到了“日触于耳”、“日腾于士大夫之口”和“举国中几于耳熟能详”的程度，发展成为又一种颇有影响而且为各政治派别所共同接受的社会思潮。随着地方自治思潮的兴盛一时，希望改变自己低微社会地位，获得参政权的商人受其影响，也特别热衷于地方自治。许多直接反映商人意愿的报刊杂志，都相继载文宣传地方自治。
《时报》刊载的文章阐明：“今世之稍具国家观念者，盖莫不知国家者，非君主一家之私物，而凡具个人之资格者，皆含有国家之一分子也，故知欲强其国家者，必非藉少数豪杰英武强毅之威力，而必恃有多数团体整齐严肃之精神……于是地方自治之说，遂为吾人视线之所集，而群谋之所同。”(19)特别应该指出的是，在中国最早宣传地方自治学说的是维新派，20世纪初地方自治思潮的广泛传播，也主要是因为立宪派和革命派的大力鼓吹，但首先将其付诸实践而加以尝试的却是绅商。
立宪派和革命派都认为，地方自治就是要将“固有之君权，割出一部分以让之于下”，“而移诸于民”(梁启超语)。“国家以行政之一部委之公共团体”，使“人民有参与国家行政之权”(20)。1904年秋冬东三省绅商筹议地方自治，即把上述理论变成了实际行动，通过创立东三省保卫公所，争取到一部分地方行政的自主权。上海绅商也较早开始从事地方自治活动。1900年，闸北绅商祝承桂等人，即曾禀准两江总督刘坤一，由上海、宝山两县地方士绅自行筹措款项，承建桥梁，修筑马路，开辟商场，阻遏租界的扩张。李平书当时也已开始研究如何“仿行文明各国地方自治之制”，1905年他联合上海其他绅商，创办了中国第一个比较完备的商人地方自治团体——上海城厢内外总工程局。两年后李平书曾论述说：“朝廷虽有立宪之意，尚未宣布，而上海一隅，隐然若逆其意，首创地方自治，为立宪之基础，为二十二行省之先锋，其事岂不至奇?然而无奇也。世界进化之机，动于国民之思想；思想之积，发为言论；言论之腾，成为事实。时势之乘，有不期然而然者焉。……今日之上海，为中国地方自治之起点，将由点而长之为线，由线而长之圆之为面，由面而高之厚之为体。……夫地方自治为目前救病之急药，救灾之急赈。”(21)
从有关的史料记载看，商人对于地方自治作用的认识，大体上与前述立宪派和革命派的宣传相类似。例如，他们首先也是将地方自治作为自强御侮的一项重要措施。上海绅商开始从事地方自治活动，即是“惕于外权日张，主权寝落”，“内政不修，外侮日亟”，希望“以此整顿地方，振作精神”(22)。他们认为，“以地方之人兴地方之利，以地方之款行地方之政”，使“人人有自治之能力”，“人人有竞争之热心”，才能御外侮，保主权。正因为如此，有的论者指出：“清末上海地方自治运动同时也是一场资产阶级的爱国运动”，这种爱国主义性质，“从其诞生伊始，便十分明显”(23)。
此外，商人也认为地方自治与立宪有着不可分割的联系，强调“中国今日之立宪，当以地方自治为基础”(24)。苏州商人曾经说明从事地方自治的目的，是“合无数小团体成一大团体，振兴市面，扩张权利，不惟增无量之幸福，更且助宪政之进行。”(25)
不过，商人的地方自治思想也有其特点。作为实业家，他们往往注重于眼前的现实经济利益，在从事地方自治活动的过程中，比较强调实业、教育和保护地方治安。较早着力兴办南通地方自治的张謇即曾指出：“窃謇抱村落主义，经营地方自治，如实业、教育、水利、交通、慈善、公益诸端”(26)。之所以强调实业，是由于“自治须有资本”，就此而言可称实业是地方自治的“根本”，但实业与教育又是相辅相成，因而也不能忽视教育。张謇认为，“举事必先智，启民智必由教育；而教育非空言所能达，乃先实业；实业、教育既相资有成，乃及慈善，乃及公益。”(27)张謇的思想一定程度地反映了当时商人对地方自治的理解和认识，用他的话可以概括为：“以国家之强，本于自治；自治之本，在实业、教育；而弥缝其不及者，惟赖慈善。”(28)不仅张謇在南通是按实业、教育、慈善三大内容苦心经营地方自治，而且其他各地商人从事地方自治的活动内容，大都也不外乎如此。当然，随着商人实力的增强，他们也采取了各种措施进一步扩展自治权利。另外，这里所说的慈善事业，并不单是过去会馆、公所那种狭窄的布施活动，而是包括社会公益事业等更广阔的范围。
商人藉兴办地方自治保护自己经济利益的目的也十分明确。1903年东三省绅商创立保卫公所，即表明“本公所宗旨，专为保卫本地商民之生命财产起见。”(29)1910年苏州商人创办基层地方自治团体道养市民公社时，也曾说明：“窃维地方公益，在市民义不容辞；社会安宁，虽商界责无旁贷”。“职商等实为地方公益、社会安宁起见，是以义务所在，责任必承。”(30)苏州的其他市民公社，也都是“以联合团体，互相保卫，专办本区域自治范围以内一切公益之事”为宗旨。
争取参政和议政，获取一部分地方行政权，是商人热心从事地方自治的又一个主要目的。东三省绅商创立保卫公所后，即宣称“地方一切新政及寻常词讼，两造情愿由公所公断者，则概由公所董事秉公办结，地方官亦不得过问。”(31)其他一些地区的商人尽管向清政府表示，兴办地方自治旨在“辅佐官治”，“助官司之不及”，“一切宗旨、办法，均不出自治范围以外”等等，但其内心仍然是希望借地方自治争取参政、议政权，有关具体情况将在下节介绍。
基于上述几方面原因，在清末的几年间各地商人纷纷成立地方自治组织，积极从事有关活动，成为地方自治的主导力量。
还应该指出，清政府迫于社会舆论和资产阶级的呼吁，在推行“预备立宪”之后，也将地方自治作为其中的重要内容加以倡导，这对清末地方自治的兴盛和更多商人自治团体的出现，也起了一定程度的促进作用。过去，许多论著都认为清朝的“预备立宪”是彻头彻尾的骗局，完全否定其在预备立宪期间所从事的具体活动产生了某些积极影响，这未免有失偏颇。
1906年左右，清朝统治集团内部即相继有人提出应实行地方自治。光绪三十二年六月十五日(1906年8月4日)，南书房翰林吴士鉴奏请行地方分治折，指出东西各国在中央集权之外，“又有地方分治之制以维之”。“其法凡郡县町村悉举明练公正之士民以充议长，综赋税、学校、讼狱、巡警诸大政，各视其所擅长者任之，分曹治事，而受监督于长官。……盖东西各国所以能上下相维，内外相制，主权伸而民气和，举国一心，以日进于富强者此也。”(32)不难看出，其主张试行地方自治，在某种程度上也是要学习西方的地方自治制度。有的开明官吏还更进一步明确说明，应该“调查东西各国地方自治制度，参酌损益，详订章程，颁示天下，限期兴办，庶几资群力而众擎易举，兴庶务而百弛俱张，人奋忠爱之精神，日收富强之功效，权舆宪政，焜耀环球。”(33)
从吴士鉴的奏折中还可以发现，清朝统治者推行地方自治，也有出诸抵御外侮的目的。奏文称：“当此世界文明人群进化之际，国于地球上者无不挟国民之力以竞争，其身为国民者亦无不有政治法律之思想。中国举行新政，苟惟与地方官吏谋之……则对于内政、外交，人挟多数之国民以竞争，而我仅挟少数之官吏以抵制，众寡之势既殊，胜负之形立判，此尤外瞻邻敌，内念邦基，而不得不亟图变计者也”。所以，“分治则利，合治则害，分治则益，合治则损，分治则成，合治则败”。(34)
清朝一些出使大臣和封疆大吏也曾奏请颁行地方自治制度，并提出了一些具体措施。例如出使俄国大臣胡惟德在奏折中呼吁：“时势所迫，通变合宜，臣愚以为莫如先行地方自治制度”。“今欲上下一心，更张百度，所有地方种种事宜，咸待措理。”“如小学教育所以造就国民”，“如水陆道路所以便利交通”，“他如卫生事宜，所以图国民身体之健全”等等，“使无地方团体实行自治制度，图功程效，其道无由。是宜取鉴列邦，举行新制”。(35)盛京将军赵尔巽提出，要“译辑东西各国已成之法，参稽慎择”，即应设立法制考订专科。而“参择各国之成规，尤宜调查本地之习惯”，因此还应设立惯例调查专科。同时，开办自治养成会和研究会，延聘中外政法学专家，任为教习，“将根本之学理及组织之方法，详细讲求”。(36)时任北洋大臣兼直隶总督的袁世凯，出于维护反动统治的目的，也认为应推行地方自治，培养熟谙法政之宣讲员，“周历城乡宣讲自治利益，复编印法政官报”，将地方自治之事编成白话，张贴广告，“以期家喻户晓，振聩发聋”。另设立自治研究所，招集士绅入所研究，然后各回原籍筹设自治学社，以研究之所得广为传习”。(37)两江总督端方则强调：“非立宪无以自存，非地方自治无以植立宪之基本”。并饬于省会设地方自治总局，局内附设自治研究所，“以官力提倡，先谨预备之方，徐为实施之地”。(38)
清廷对地方自治也日趋重视，光绪三十四年(1908年)颁布的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，即将地方自治列为预备立宪必办之事，同时令民政部草拟地方自治章程。次年初，清政府就颁布了《城镇乡地方自治章程》。清廷特别强调：“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。著民政部及各省督抚饬所属地方官，选择正绅，按照此次所定章程，将城镇乡地方自治各事宜，迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误，尤须将朝廷惠爱闾阎，官民共济之意，剀切晓谕。”(39)
《城镇乡地方自治章程》虽然首先表明：“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主”，但从其所列下述“自治范围”看，还是比较广泛的：(一)学务：中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，以及其他关于学务之事；(二)卫生：清洁街道、蠲除污秽、施医药局、医院医学堂、公园、戒烟会和其他关于卫生之事；(三)道路工程：改正道路、修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯等；(四)农工商务：改良种植、牧畜及渔业、工艺厂、工业学堂、劝工厂、改良工艺、整理商业、开设市场、防护青苗、筹办水利、整理田地等；(五)善举：救贫事业、恤嫠、保节、育婴、施衣、放粥、义仓积谷、贫民工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义塚、保存古迹等；(六)公共营业：电车、电灯、自来水等；(七)因办理上述各事所需，筹集款项等事；(八)其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。(40)
该章程还规定，城镇乡各设自治公所，组织议事会和董事会，负责管理有关自治事宜。议事会议长、副议长、议员和董事会总董、董事，均由各该地选民互选，以得票数多者担任，现任官吏、军人、巡警不得当选。议事会主要负责议决自治范围内应行兴革之事、自治规约、经费预算、决算、筹集方法、选举之争议、涉讼纠纷等，对地方行政与自治有关各事，也有权条陈所见，呈地方官核办。董事会则主要负责议事会议员选举及其议事之准备，执行议事会所议各事，讨论具体执行方法，经办律例章程或地方官示谕之事。
但在立法和监督行政方面，清政府不仅未授予任何实际权力给自治公所，而且规定“城镇乡自治职，各以该管地方官监督之”。地方官有权“令其报告办事成绩，徵其预算、决算表册，随时亲往检查，将办理情形，按期申报督抚，由督抚汇咨民政部”。此外，地方官甚至还“有申请督抚，解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权”。(41)很显然，清政府一方面倡导地方自治，另一方面又害怕自己的统治权力因此而被削弱，力图使地方自治在不危及其统治地位的前提下进行。
尽管如此，商人仍借助清政府倡导和施行地方自治之机，纷纷成立自治公所和其他各种自治团体，在城市社会生活中渗透揳入自己的势力和影响，兴起了一场争取参政权的地方自治运动。所以，清政府推行地方自治政策，为更多商人自治团体在清末最后几年间纷纷产生创造了一定的有利条件。但也应该注意，清统治者并不是近代中国地方自治的发起者，其实施的地方自治政策始于商人自治团体开始出现之后。前已述及，地方自治思想在中国的传播肇始于19世纪末的维新变法时期，兴盛于20世纪初，宣传倡导者是资产阶级改良派和革命派，而首开其端将这一思想付诸实践的则是商人，时间约在1904年和1905年前后。就此可以看出，地方自治最初是资产阶级所从事的具有近代民主政治意义的社会活动。随后，清政府为维护自己的统治，根据其所设计的方案，以行政手段自上而下推行自治，从而促进了地方自治运动的进一步发展。
由于上述原因，有些商人自治团体成立于清政府颁布《城镇乡地方自治章程》之前，有些则是在此之后，各有其不同的特点。另外，有些地区的商人组织了统一领导该地区地方自治的中枢性机构，有的则是按地段成立了许多基层自治团体。因资料限制，无法对当时所有的商人自治团体作详细叙述，以下只能选择少数几个史料记载比较完整，具有一定代表性的团体作典型分析。
① 《湘报》第5号。
② 《南学会大概章程十二条》，《湘报》第34号。
③ 《公民自治篇》，《新民从报》第5、6、7号连载。
④ 《新民说九》第10节，“论自治”，《新民丛报》第9号。
⑤ 《公民自治篇按语》，《新民丛报》第5号。
⑥ 《列强在支那之铁道政策》，《游学译编》第5册。
⑦ 伧父：《立宪运动之进行》，《辛亥革命》(四)，第3页。
⑧ 《张季子九录·政闻录》，卷3，第13页。
⑨ 《新民丛报》第21号封底。
⑩ 《新民丛报》第20号，《问答》。
(11) 《敬告我乡人》，《浙江潮》第2期。
(12) 《新民丛报》第32号。
(13) 《江苏》第3期新书广告。
(14) 《敬告我乡人》，《浙江潮》第2期。
(15) 《新政府之建设》，《江苏》第5、6期。
(16) 《孙中山全集》第1卷，中华书局1981年版，第297页。
(17) 《国民能力与国家进步之关系》，《云南杂志选辑》，第168—169页。
(18) 《论地方自治》，《四川》第2号。
(19) 《地方自治政论》，转引自《东方杂志》第1年，第9期。
(20) 《论地方自治》，《四川》第2号。
(21) 《上海县续志》，卷13，《杂记三》，第36页。
(22) 杨逸等：《上海市自治志》，《大事记》，第1页。
(23) 吴桂龙：《清末上海地方自治运动述论》，《纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文选》，中华书局1983年，下册，第443页。
(24) 《论立宪当以地方自治为基础》，《东方杂志》，第2年，第12期。
(25) 《苏州观前大街市民公社缘起》，《辛亥革命史丛刊》，第4辑，中华书局1982年版，第59页。
(26) 《呈报南通地方自治第二十五年报告会筹备处成立文》，《张季子九录·自治录》。
(27) 《谢绝参观南通者之启事》，《张季子九录·自治录》。
(28) 《拟领荒荡地为自治基本产请分期缴价呈》，《张季子九录·自治录》。
(29)(31) 《创立东三省保卫公所章程》，《东方杂志》，第1年，第10期。
(30) 《辛亥革命史丛刊》，第4辑，中华书局1982年版，第92—93页。
(32) 《清末筹备立宪档案史料》，下册，第711—712页。
(33) 同上书，下册，第716页。
(34)(35) 《清末筹备立宪档案史料》，下册，第713页、第714—715页。
(36) 《清末筹备立宪档案史料》，下册，第717—718页。
(37) 同上书，下册，第720页。
(38) 同上书，下册，第722页。
(39) 同上书，下册，第743页。
(40) 《清末筹备立宪档案史料》，下册，第728—729页、第739—746页。
(41) 《清末筹备立宪档案史料》，下册，第739—740页。
19世纪末，维新派的一些代表人物就开始宣传地方自治思想。如湖南的维新派成立了南学会，梁启超、谭嗣同、黄遵宪等在会中“轮日演说中外大势、政治原理、行政学等，欲以激发保教爱国之热心，养成地方自治之气力”，并强调首先“必须自治其身，自治其乡，再由一乡推之一县一府一省，可以成共和之郅治，臻大同之盛规”①。设立南学会的目的，是希望“以此为议院规模，利权尽归于绅”。通过讲学、答问等方式，讨论地方行政兴革，“欲将一切规制及兴利除弊诸事讲求”，以“通民隐，兴民业，卫民生”②。可以说，南学会是一个宣传救亡御侮，讲求地方自治的政治性组织，只不过它的发起者和经办者不是商人，而是维新派。同时，其活动主要侧重于理论宣传方面，在实践中无明显的建树。
20世纪初，为了改变中国积贫积弱的衰败状况，包括立宪派、革命派(主要是留日的革命学生)、商人甚至清廷内部的一些人在内，无不宣传和鼓吹地方自治，使之成为日趋兴盛的社会思潮之一，并最先开始由商人付诸实践。
立宪派和革命派比较多的是从政治方面，即救亡图存，改变专制制度的角度，论述地方自治之亟应施行。在这一点上，两者有不少的共同点。他们都想通过以西方先进的政治制度，代替中国古老而落后的封建专制政体，达到使中国臻于富强的目的。而地方自治，也就是其所要学习和模仿的一种制度。
康有为指出：中国之“大病”，就在于“官代民治，而不听民自治”。欧美强国所以能够“横行大地，翦灭东方”，日本在明治维新后所以能够“骤强”，俄国虽同是专制政体，但与中国“强弱异”，都是因为实行了地方自治。其“举国之公民，各竭其力，尽其智，自治其乡邑，深固其国本故也”。因此，救中国之道，亦即“听地方自治而已”③。梁启超也认为：“凡善良之政体，未有不从自治来也”④。“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务”⑤。
留日进步学生创办的一些宣传反清革命的刊物，大都将地方自治作为一项重要的社会改革措施加以阐明和宣传。如《湖北学生界》登载的有关文章指出：实行地方自治方能“百废待举”；《浙江潮》刊文强调：地方自治“不可以一日缓”，否则“虽日日言强中国无益”。但也有的从发展工商实业的角度论证了地方自治的重要性。如《游学译编》阐明：“地方自治者，为今世界立国之基础。地方自治制最完全者，其实业必最隆起，其国力必最强盛。地方自治制与实业要有密切之关系，凡一地方之实业，其合同组织之力，惟其本地方居民之所构成，而在今日则以实业之组织，寓地方自治制之组织，即借地方自治之组织，以益兴发实业之组织。一乡里为之，一州县为之，一省为之，则不患抗拒外人之无所凭借。夫今世欧美诸国所称国民教育者，寻其结果，所增进之活动力，无一不影响于实业；所成长之组织力，无一不归宿于地方自治制。夫地方自治制……于救亡之事，至为切要”⑥。
欲行立宪，兴民权，首先必须实行地方自治，这是立宪派大力鼓吹地方自治的另一个重要论点。他们认为：地方自治是“立宪国家之基础”⑦，自治机关是从政治上“减杀君权之一部分而公诸民”的一种“政治机关”。张謇也曾指出：“立宪基础，首在地方自治”⑧。上海广智书局为出版译著《地方自治制论》刊载广告说：“世竟言民权，然非有地方自治之制，则民权即无基础。……今本局特译此书，详言各国地方自治制度之精神及其权限职务与夫团结进步之方法。此诚政治之第一级而最适于今日之用者也。”⑨梁启超则明确提出：“民权之有无，不徒在议院参政，而尤在地方自治，地方自治之力强，则其民权必盛，否则必衰。”⑩
早期留日学生因受立宪派影响较深，虽已萌发反清革命思想，但也仍曾将地方自治和立宪结合起来加以宣传。他们认为，以立宪取代君主专制，已是当时世界政治形势发展的潮流，而立宪政体的要素在于广大人民拥有参政权。也就是说，必须首先使长期处于封建专制统治下的人民，具有权利义务的政治思想和从事公共事务的能力。而要达到这一点，最有效的方式就是实行地方自治。即所谓“人民之参预政治，大之则在组织国家，小之则在组织机关，其事互相联络，未有不能自治而能治国家之大事者也。”(11)
同时，立宪派认为地方自治“可以辅官吏之不足”，“欲内政之完善，不可不亟为讲求也”(12)。留日学生创办的刊物也宣传说：“居今日之中国而欲议改革政体者，不必侈言立宪，研究自治之道为尤要者也。”(13)“官府为国家直接之行政机关，以直接维持国权为目的，如外交、军事、财政之类，皆官府所司之政务也。自治体为国家间接之行政机关，以地方之人治地方之事，而间接以达国家行政之目的，如教育、警察及凡关乎地方人民之安宁幸福之事皆是也。……自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行。”(14)
当然，留日革命学生宣传地方自治，在某些方面与立宪派的主张也存在不同之处。例如他们有的将实行自治与建立新政府联系在一起，认为“吾中国人之政治思想所以若是之幼稚”，在于“吾人民心目中无国家之观念，事实上无政治之操练经验使然”。而“心目中无观念，事实上无操练经验，非一由人民无参政之权利，一由无地方自治制，一由国内无政党竞争故乎?”(15)
稍后的资产阶级革命派，在地方自治问题上的主张又与立宪派和留日革命学生有所不同，但也同样提倡学习西方的地方自治制度。例如《同盟会革命方略》提出：革命成功后，“军政府以地方自治权，归之其地之人民，地方议会议员及地方行政官，皆由人民选举”，实施地方自治制度(16)。这一时期的其他革命刊物，也仍宣传西方的地方自治制度。有的主张“急宜仿各国地方自治之良法，因地制宜，以举行地方自治之事”(17)。有的呼吁：“欲解决国家问题，而不先解决地方自治问题，无当也。”(18)
通过立宪派和革命派的大力宣传，地方自治思想在中国迅速传播，广为人知，达到了“日触于耳”、“日腾于士大夫之口”和“举国中几于耳熟能详”的程度，发展成为又一种颇有影响而且为各政治派别所共同接受的社会思潮。随着地方自治思潮的兴盛一时，希望改变自己低微社会地位，获得参政权的商人受其影响，也特别热衷于地方自治。许多直接反映商人意愿的报刊杂志，都相继载文宣传地方自治。
《时报》刊载的文章阐明：“今世之稍具国家观念者，盖莫不知国家者，非君主一家之私物，而凡具个人之资格者，皆含有国家之一分子也，故知欲强其国家者，必非藉少数豪杰英武强毅之威力，而必恃有多数团体整齐严肃之精神……于是地方自治之说，遂为吾人视线之所集，而群谋之所同。”(19)特别应该指出的是，在中国最早宣传地方自治学说的是维新派，20世纪初地方自治思潮的广泛传播，也主要是因为立宪派和革命派的大力鼓吹，但首先将其付诸实践而加以尝试的却是绅商。
立宪派和革命派都认为，地方自治就是要将“固有之君权，割出一部分以让之于下”，“而移诸于民”(梁启超语)。“国家以行政之一部委之公共团体”，使“人民有参与国家行政之权”(20)。1904年秋冬东三省绅商筹议地方自治，即把上述理论变成了实际行动，通过创立东三省保卫公所，争取到一部分地方行政的自主权。上海绅商也较早开始从事地方自治活动。1900年，闸北绅商祝承桂等人，即曾禀准两江总督刘坤一，由上海、宝山两县地方士绅自行筹措款项，承建桥梁，修筑马路，开辟商场，阻遏租界的扩张。李平书当时也已开始研究如何“仿行文明各国地方自治之制”，1905年他联合上海其他绅商，创办了中国第一个比较完备的商人地方自治团体——上海城厢内外总工程局。两年后李平书曾论述说：“朝廷虽有立宪之意，尚未宣布，而上海一隅，隐然若逆其意，首创地方自治，为立宪之基础，为二十二行省之先锋，其事岂不至奇?然而无奇也。世界进化之机，动于国民之思想；思想之积，发为言论；言论之腾，成为事实。时势之乘，有不期然而然者焉。……今日之上海，为中国地方自治之起点，将由点而长之为线，由线而长之圆之为面，由面而高之厚之为体。……夫地方自治为目前救病之急药，救灾之急赈。”(21)
从有关的史料记载看，商人对于地方自治作用的认识，大体上与前述立宪派和革命派的宣传相类似。例如，他们首先也是将地方自治作为自强御侮的一项重要措施。上海绅商开始从事地方自治活动，即是“惕于外权日张，主权寝落”，“内政不修，外侮日亟”，希望“以此整顿地方，振作精神”(22)。他们认为，“以地方之人兴地方之利，以地方之款行地方之政”，使“人人有自治之能力”，“人人有竞争之热心”，才能御外侮，保主权。正因为如此，有的论者指出：“清末上海地方自治运动同时也是一场资产阶级的爱国运动”，这种爱国主义性质，“从其诞生伊始，便十分明显”(23)。
此外，商人也认为地方自治与立宪有着不可分割的联系，强调“中国今日之立宪，当以地方自治为基础”(24)。苏州商人曾经说明从事地方自治的目的，是“合无数小团体成一大团体，振兴市面，扩张权利，不惟增无量之幸福，更且助宪政之进行。”(25)
不过，商人的地方自治思想也有其特点。作为实业家，他们往往注重于眼前的现实经济利益，在从事地方自治活动的过程中，比较强调实业、教育和保护地方治安。较早着力兴办南通地方自治的张謇即曾指出：“窃謇抱村落主义，经营地方自治，如实业、教育、水利、交通、慈善、公益诸端”(26)。之所以强调实业，是由于“自治须有资本”，就此而言可称实业是地方自治的“根本”，但实业与教育又是相辅相成，因而也不能忽视教育。张謇认为，“举事必先智，启民智必由教育；而教育非空言所能达，乃先实业；实业、教育既相资有成，乃及慈善，乃及公益。”(27)张謇的思想一定程度地反映了当时商人对地方自治的理解和认识，用他的话可以概括为：“以国家之强，本于自治；自治之本，在实业、教育；而弥缝其不及者，惟赖慈善。”(28)不仅张謇在南通是按实业、教育、慈善三大内容苦心经营地方自治，而且其他各地商人从事地方自治的活动内容，大都也不外乎如此。当然，随着商人实力的增强，他们也采取了各种措施进一步扩展自治权利。另外，这里所说的慈善事业，并不单是过去会馆、公所那种狭窄的布施活动，而是包括社会公益事业等更广阔的范围。
商人藉兴办地方自治保护自己经济利益的目的也十分明确。1903年东三省绅商创立保卫公所，即表明“本公所宗旨，专为保卫本地商民之生命财产起见。”(29)1910年苏州商人创办基层地方自治团体道养市民公社时，也曾说明：“窃维地方公益，在市民义不容辞；社会安宁，虽商界责无旁贷”。“职商等实为地方公益、社会安宁起见，是以义务所在，责任必承。”(30)苏州的其他市民公社，也都是“以联合团体，互相保卫，专办本区域自治范围以内一切公益之事”为宗旨。
争取参政和议政，获取一部分地方行政权，是商人热心从事地方自治的又一个主要目的。东三省绅商创立保卫公所后，即宣称“地方一切新政及寻常词讼，两造情愿由公所公断者，则概由公所董事秉公办结，地方官亦不得过问。”(31)其他一些地区的商人尽管向清政府表示，兴办地方自治旨在“辅佐官治”，“助官司之不及”，“一切宗旨、办法，均不出自治范围以外”等等，但其内心仍然是希望借地方自治争取参政、议政权，有关具体情况将在下节介绍。
基于上述几方面原因，在清末的几年间各地商人纷纷成立地方自治组织，积极从事有关活动，成为地方自治的主导力量。
还应该指出，清政府迫于社会舆论和资产阶级的呼吁，在推行“预备立宪”之后，也将地方自治作为其中的重要内容加以倡导，这对清末地方自治的兴盛和更多商人自治团体的出现，也起了一定程度的促进作用。过去，许多论著都认为清朝的“预备立宪”是彻头彻尾的骗局，完全否定其在预备立宪期间所从事的具体活动产生了某些积极影响，这未免有失偏颇。
1906年左右，清朝统治集团内部即相继有人提出应实行地方自治。光绪三十二年六月十五日(1906年8月4日)，南书房翰林吴士鉴奏请行地方分治折，指出东西各国在中央集权之外，“又有地方分治之制以维之”。“其法凡郡县町村悉举明练公正之士民以充议长，综赋税、学校、讼狱、巡警诸大政，各视其所擅长者任之，分曹治事，而受监督于长官。……盖东西各国所以能上下相维，内外相制，主权伸而民气和，举国一心，以日进于富强者此也。”(32)不难看出，其主张试行地方自治，在某种程度上也是要学习西方的地方自治制度。有的开明官吏还更进一步明确说明，应该“调查东西各国地方自治制度，参酌损益，详订章程，颁示天下，限期兴办，庶几资群力而众擎易举，兴庶务而百弛俱张，人奋忠爱之精神，日收富强之功效，权舆宪政，焜耀环球。”(33)
从吴士鉴的奏折中还可以发现，清朝统治者推行地方自治，也有出诸抵御外侮的目的。奏文称：“当此世界文明人群进化之际，国于地球上者无不挟国民之力以竞争，其身为国民者亦无不有政治法律之思想。中国举行新政，苟惟与地方官吏谋之……则对于内政、外交，人挟多数之国民以竞争，而我仅挟少数之官吏以抵制，众寡之势既殊，胜负之形立判，此尤外瞻邻敌，内念邦基，而不得不亟图变计者也”。所以，“分治则利，合治则害，分治则益，合治则损，分治则成，合治则败”。(34)
清朝一些出使大臣和封疆大吏也曾奏请颁行地方自治制度，并提出了一些具体措施。例如出使俄国大臣胡惟德在奏折中呼吁：“时势所迫，通变合宜，臣愚以为莫如先行地方自治制度”。“今欲上下一心，更张百度，所有地方种种事宜，咸待措理。”“如小学教育所以造就国民”，“如水陆道路所以便利交通”，“他如卫生事宜，所以图国民身体之健全”等等，“使无地方团体实行自治制度，图功程效，其道无由。是宜取鉴列邦，举行新制”。(35)盛京将军赵尔巽提出，要“译辑东西各国已成之法，参稽慎择”，即应设立法制考订专科。而“参择各国之成规，尤宜调查本地之习惯”，因此还应设立惯例调查专科。同时，开办自治养成会和研究会，延聘中外政法学专家，任为教习，“将根本之学理及组织之方法，详细讲求”。(36)时任北洋大臣兼直隶总督的袁世凯，出于维护反动统治的目的，也认为应推行地方自治，培养熟谙法政之宣讲员，“周历城乡宣讲自治利益，复编印法政官报”，将地方自治之事编成白话，张贴广告，“以期家喻户晓，振聩发聋”。另设立自治研究所，招集士绅入所研究，然后各回原籍筹设自治学社，以研究之所得广为传习”。(37)两江总督端方则强调：“非立宪无以自存，非地方自治无以植立宪之基本”。并饬于省会设地方自治总局，局内附设自治研究所，“以官力提倡，先谨预备之方，徐为实施之地”。(38)
清廷对地方自治也日趋重视，光绪三十四年(1908年)颁布的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，即将地方自治列为预备立宪必办之事，同时令民政部草拟地方自治章程。次年初，清政府就颁布了《城镇乡地方自治章程》。清廷特别强调：“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。著民政部及各省督抚饬所属地方官，选择正绅，按照此次所定章程，将城镇乡地方自治各事宜，迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误，尤须将朝廷惠爱闾阎，官民共济之意，剀切晓谕。”(39)
《城镇乡地方自治章程》虽然首先表明：“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主”，但从其所列下述“自治范围”看，还是比较广泛的：(一)学务：中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，以及其他关于学务之事；(二)卫生：清洁街道、蠲除污秽、施医药局、医院医学堂、公园、戒烟会和其他关于卫生之事；(三)道路工程：改正道路、修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯等；(四)农工商务：改良种植、牧畜及渔业、工艺厂、工业学堂、劝工厂、改良工艺、整理商业、开设市场、防护青苗、筹办水利、整理田地等；(五)善举：救贫事业、恤嫠、保节、育婴、施衣、放粥、义仓积谷、贫民工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义塚、保存古迹等；(六)公共营业：电车、电灯、自来水等；(七)因办理上述各事所需，筹集款项等事；(八)其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。(40)
该章程还规定，城镇乡各设自治公所，组织议事会和董事会，负责管理有关自治事宜。议事会议长、副议长、议员和董事会总董、董事，均由各该地选民互选，以得票数多者担任，现任官吏、军人、巡警不得当选。议事会主要负责议决自治范围内应行兴革之事、自治规约、经费预算、决算、筹集方法、选举之争议、涉讼纠纷等，对地方行政与自治有关各事，也有权条陈所见，呈地方官核办。董事会则主要负责议事会议员选举及其议事之准备，执行议事会所议各事，讨论具体执行方法，经办律例章程或地方官示谕之事。
但在立法和监督行政方面，清政府不仅未授予任何实际权力给自治公所，而且规定“城镇乡自治职，各以该管地方官监督之”。地方官有权“令其报告办事成绩，徵其预算、决算表册，随时亲往检查，将办理情形，按期申报督抚，由督抚汇咨民政部”。此外，地方官甚至还“有申请督抚，解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权”。(41)很显然，清政府一方面倡导地方自治，另一方面又害怕自己的统治权力因此而被削弱，力图使地方自治在不危及其统治地位的前提下进行。
尽管如此，商人仍借助清政府倡导和施行地方自治之机，纷纷成立自治公所和其他各种自治团体，在城市社会生活中渗透揳入自己的势力和影响，兴起了一场争取参政权的地方自治运动。所以，清政府推行地方自治政策，为更多商人自治团体在清末最后几年间纷纷产生创造了一定的有利条件。但也应该注意，清统治者并不是近代中国地方自治的发起者，其实施的地方自治政策始于商人自治团体开始出现之后。前已述及，地方自治思想在中国的传播肇始于19世纪末的维新变法时期，兴盛于20世纪初，宣传倡导者是资产阶级改良派和革命派，而首开其端将这一思想付诸实践的则是商人，时间约在1904年和1905年前后。就此可以看出，地方自治最初是资产阶级所从事的具有近代民主政治意义的社会活动。随后，清政府为维护自己的统治，根据其所设计的方案，以行政手段自上而下推行自治，从而促进了地方自治运动的进一步发展。
由于上述原因，有些商人自治团体成立于清政府颁布《城镇乡地方自治章程》之前，有些则是在此之后，各有其不同的特点。另外，有些地区的商人组织了统一领导该地区地方自治的中枢性机构，有的则是按地段成立了许多基层自治团体。因资料限制，无法对当时所有的商人自治团体作详细叙述，以下只能选择少数几个史料记载比较完整，具有一定代表性的团体作典型分析。
① 《湘报》第5号。
② 《南学会大概章程十二条》，《湘报》第34号。
③ 《公民自治篇》，《新民从报》第5、6、7号连载。
④ 《新民说九》第10节，“论自治”，《新民丛报》第9号。
⑤ 《公民自治篇按语》，《新民丛报》第5号。
⑥ 《列强在支那之铁道政策》，《游学译编》第5册。
⑦ 伧父：《立宪运动之进行》，《辛亥革命》(四)，第3页。
⑧ 《张季子九录·政闻录》，卷3，第13页。
⑨ 《新民丛报》第21号封底。
⑩ 《新民丛报》第20号，《问答》。
(11) 《敬告我乡人》，《浙江潮》第2期。
(12) 《新民丛报》第32号。
(13) 《江苏》第3期新书广告。
(14) 《敬告我乡人》，《浙江潮》第2期。
(15) 《新政府之建设》，《江苏》第5、6期。
(16) 《孙中山全集》第1卷，中华书局1981年版，第297页。
(17) 《国民能力与国家进步之关系》，《云南杂志选辑》，第168—169页。
(18) 《论地方自治》，《四川》第2号。
(19) 《地方自治政论》，转引自《东方杂志》第1年，第9期。
(20) 《论地方自治》，《四川》第2号。
(21) 《上海县续志》，卷13，《杂记三》，第36页。
(22) 杨逸等：《上海市自治志》，《大事记》，第1页。
(23) 吴桂龙：《清末上海地方自治运动述论》，《纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文选》，中华书局1983年，下册，第443页。
(24) 《论立宪当以地方自治为基础》，《东方杂志》，第2年，第12期。
(25) 《苏州观前大街市民公社缘起》，《辛亥革命史丛刊》，第4辑，中华书局1982年版，第59页。
(26) 《呈报南通地方自治第二十五年报告会筹备处成立文》，《张季子九录·自治录》。
(27) 《谢绝参观南通者之启事》，《张季子九录·自治录》。
(28) 《拟领荒荡地为自治基本产请分期缴价呈》，《张季子九录·自治录》。
(29)(31) 《创立东三省保卫公所章程》，《东方杂志》，第1年，第10期。
(30) 《辛亥革命史丛刊》，第4辑，中华书局1982年版，第92—93页。
(32) 《清末筹备立宪档案史料》，下册，第711—712页。
(33) 同上书，下册，第716页。
(34)(35) 《清末筹备立宪档案史料》，下册，第713页、第714—715页。
(36) 《清末筹备立宪档案史料》，下册，第717—718页。
(37) 同上书，下册，第720页。
(38) 同上书，下册，第722页。
(39) 同上书，下册，第743页。
(40) 《清末筹备立宪档案史料》，下册，第728—729页、第739—746页。
(41) 《清末筹备立宪档案史料》，下册，第739—740页。