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冯守仁:解读公共文化服务保障法第14-19条

  第十五条 县级以上地方人民政府应当将公共文化设施建设纳入本级城乡规划,根据国家基本公共文化服务指导标准、省级基本公共文化服务实施标准,结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色,合理确定公共文化设施的种类、数量、规模以及布局,形成场馆服务、流动服务和数字服务相结合的公共文化设施网络。

  公共文化设施的选址,应当征求公众意见,符合公共文化设施的功能和特点,有利于发挥其作用。

  本条是关于公共文化设施建设的规定。

  关于公共文化设施建设的责任主体。公共文化设施建设的责任主体是各级政府,各级政府应当将公共文化设施建设纳入本级国民经济和社会发展规划、城乡建设规划和政府投资计划。政府应当鼓励社会参与公共文化设施建设,也可以采取政府与社会合作的方式建设公共文化设施,但是政府始终是公共文化设施的建设主体、投资主体、责任主体。

  关于公共文化设施建设的依据。本条规定,公共文化设施建设要依据两个标准,考虑四大因素。

  两个标准,即国家基本公共文化服务指导标准、省级基本公共文化服务实施标准。国家基本公共文化服务指导标准对“硬件设施”种类做了具体规定,要求按照国家颁布的建设标准等进行规划建设。目前国家颁布的公共文化设施建设标准有《公共图书馆建设标准》《文化馆建设标准》《乡镇综合文化站建设标准》《县级广播电视工程建设标准》《公共体育场馆建设标准》等。

  四个因素即当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色。当地经济社会发展水平是进行公共文化设施建设时应考虑的重要因素。国家和本省的标准一般是根据全国和本省的社会经济发展的平均水平制定的,国家和省规定的建设标准是基本标准或最低标准,经济社会发展水平高、人民群众基本文化需求要求高的地区,公共文化设施建设的数量和规模可以高于国家和本省的建设标准。但是,不能因为经济社会发展水平差异在公共文化设施建设上降低标准。对于社会经济发展水平低于全国或省级平均标准、按照国家或省级标准建设公共文化设施有困难的,国家和省一级应给予一定的扶持,达到国家或省级标准,而不应当降低标准。“人口状况”是进行公共文化设施建设时需要考虑的最主要的因素,包括服务人口的数量、人口布局等。在进行公共文化设施建设时,首先要考虑本区域人口的数量和分布状况。环境条件是指人们生产和生活的环境,也是公共文化设施建设要考虑的重要因素。城区人口密集,应以场所设施建设为主。牧区、山区和海岛等居民居住分散的区域,应因地制宜,视情况决定是否建设场所设施,所建设施单体规模要适度,必须配置流动文化设施,开展流动文化服务,不宜建设施的以流动服务为主要形式。文化特色主要指的是地方特色文化。各个地区由于地理环境、区位、民族和经济发展状况以及文化传统诸方面的差异,形成了各个地区独具特色的文化资源和特点。公共文化设施建设要考虑地方文化特色。

  关于公共文化设施的种类、数量、规模和布局。种类,是指要合理确定本区域应当建设的公共文化设施的类型。在本法第十四条中列举了16类公共文化设施,有一些是必须建设的,如国家基本公共文化服务指导标准规定,县级在辖区内要设立公共图书馆、文化馆、广播电视播出机构和广播电视(监测)台、公共体育场四类公共文化设施。除上述四类公共文化设施外,还可以根据本县文化特色等建设相应的博物馆、美术馆等设施。

  数量,是指要合理确定本区域每类公共文化设施的数量。本条规定打破了传统的一个城市建设一个公共图书馆、一个文化馆的模式,根据人口规模科学确定每类公共文化设施的数量。如服务人口在150万以上的大城市,应设置12处大型公共图书馆,每50万人口设置一处中型公共图书馆,每20万人口设置一处小型公共图书馆。

  规模,是指要合理确定每个公共文化设施的建设规模。本条规定打破了按照行政级别确定公共文化设施规模的传统建设模式,要求根据建设标准,综合考虑四个因素来确定每个公共文化设施的建设规模。

  布局,是指要合理确定本区域公共文化设施的总体布局。合理布局要根据两个标准、结合四个因素,统筹规划各系统各类公共文化设施建设,消除设施空白点,实现设施全面达标;要根据公共文化设施有效服务半径,合理选址,均衡配置;要着眼于形成设施体系,实现公共文化设施对全体公民的全覆盖。

  关于公共文化设施建设的目标。体系化是公共文化设施建设的要求和目标,即形成场馆服务、流动服务和数字服务相结合的公共文化设施网络。公共文化设施只有形成一个体系化的网络才能发挥整体效能。

  场馆服务、流动服务和数字服务相结合的设施网络是以场所设施为依托进行建设和开展服务的。公共文化设施和以其为依托的公共文化服务机构,是流动服务和数字服务的组织者和实施者。要配备必要的设备,提高其流动服务和数字服务能力。同时,也要加强流动服务和数字服务终端的设施建设,形成以场所为节点和平台,以流动服务点和数字服务点为终端的服务网络。

  关于公共文化设施的选址。公共文化服务设施建在什么地方(选址)关系到建成后能否发挥作用,关系到公众的切身利益。公共文化服务设施是人们随时利用的公共设施,在确定其基址时要把方便利用、建成后能真正发挥作用作为第一要素考虑,宜将基址选择在人群聚集、位置适中、公交方便的区域。

  公共文化设施选址也要符合其功能和特点。如公共图书馆是人们读书学习的场所,应选在噪音干扰比较少的区域。文化馆是开展群众文化活动的场所,要避免或减少对医院、学校、住宅等需要安静环境的建筑的影响。

  在本法颁布之前,国家已经对公共文化设施的选址做了原则规定,本法新的突破是提出了关于“公共文化设施的选址,应当征求公众意见”的要求,这既是从公共文化服务原则要求出发,又有很强的针对性。人民群众不仅是公共文化设施建设的受益者,也应当是参与者。在选址上征求公众意见,是人民群众参与公共文化设施建设的一种形式。公共文化设施选址要以多数服务对象满意为依据,事先应公开征求公众意见,建成后才能真正发挥作用。

  第十六条 公共文化设施的建设用地,应当符合土地利用总体规划和城乡规划,并依照法定程序审批。

  任何单位和个人不得侵占公共文化设施建设用地或者擅自改变其用途。因特殊情况需要调整公共文化设施建设用地的,应当重新确定建设用地。调整后的公共文化设施建设用地不得少于原有面积。

  新建、改建、扩建居民住宅区,应当按照有关规定、标准,规划和建设配套的公共文化设施。

  本条是关于公共文化设施建设用地的规定。

  一、关于公共文化设施建设用地。公共文化设施建设用地包括公共文化设施建筑用地、室外活动场地和集散场地、绿化用地及停车场地。

  公共文化设施的建设用地,应由县级以上地方人民政府土地行政主管部门、城乡规划行政主管部门按照国家有关用地定额指标,纳入土地利用总体规划和城乡规划,是公共文化设施建设用地的依据。在进行公共文化设施建设时,还需要依照国土资源部的有关规定,履行建设用地的申报与审批手续。根据《公共文化体育设施条例》规定:建设公共文化设施使用国有土地的,经依法批准可以以划拨方式取得。由市、县国土资源主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》,依照规定办理土地登记。

  二、关于公共文化设施建设预留地保护的禁止性条款。任何单位和个人不得侵占公共文化设施建设用地或者擅自改变其用途。“侵占”只指以非法手段侵夺或占有公共文化设施建设用地,构成侵占国有土地的违法行为;“擅自改变其用途”是指取得出让国有土地使用权或划拨土地使用权的单位和个人,局部、大部分或整宗地全部改变使用用途和建设用途,构成了非法改变土地用途的违法行为。

  三、关于公共文化设施建设用地调整的规定。因特殊情况需要调整公共文化设施建设用地的,要先经有关规划管理部门同意,规划部门应首先依法调整城乡规划,在将公共文化设施用地调整为其他用地的同时,重新确定公共文化设施用地地段和面积后,才能批准原公共文化设施预留地用于新的项目。重新确定的公共文化设施建设用地不得少于原有面积,符合国家有关用地定额指标标准。

  四、关于新建、改建、扩建居民住宅区建设中配套建设公共文化设施。现在,新建、改建、扩建居民住宅区越来越多,喜迁新居的人们在关注教育配套、医疗配套的同时,也更加关注文化配套。早在2002年,建设部与文化部就颁布了《关于进一步做好基层公共文化设施规划和建设工作的通知》,要求新建、扩建、改建城市居民住宅区,必须按照规划要求配套建设公共文化设施,保证公共文化设施的用地。许多地区也制定了配套文化设施的建设标准。2003年颁布的《公共文化体育设施条例》第十五条规定:新建、改建、扩建居民住宅区,应当按照国家有关规定规划和建设相应的文化体育设施。居民住宅区配套建设的文化体育设施,应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。任何单位或者个人不得擅自改变文化体育设施的建设项目和功能,不得缩小其建设规模和降低其用地指标。但是,这一规定并未得到很好的贯彻执行,许多居民区建成居住后没有配套的公共文化设施,本法重申这一规定具有重要的意义。

  第十八条 地方各级人民政府可以采取新建、改建、扩建、合建、租赁、利用现有公共设施等多种方式,加强乡镇(街道)、村(社区)基层综合性文化服务中心建设,推动基层有关公共设施的统一管理、综合利用,并保障其正常运行。

  本条是关于乡镇(街道)和村(社区)基层综合性文化服务中心建设的规定。本法把基层综合性文化服务中心建设单独列为条文,体现了对基层文化设施建设的重视,有重要意义。

  一、关于基层综合性文化服务中心建设的重要性。基层是公共文化服务的重点和薄弱环节。基层特别是农村公共文化设施总量不足、布局不合理;由于缺少统筹协调和统一规划,公共文化资源难以有效整合,条块分割、重复建设、多头管理等问题普遍存在。推进基层综合性文化服务中心建设,有利于完善基层公共文化设施网络,补齐短板,打通公共文化服务的“最后一公里”;有利于统筹利用资源,促进共建共享,提升基层公共文化服务效能。为此,2015年国务院办公厅印发了《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》。

  二、关于基层综合性文化服务中心建设的原则。基层综合性文化服务中心建设,既要加大建设力度,又要采取新的方式。主要采取盘活存量、调整置换、集中利用等方式进行建设。在摸清情况、盘活存量的基础上,有针对性地进行新建、改建、扩建、合建。乡镇(街道)综合性文化设施重在完善、补缺和达标,对个别尚未建成的进行集中建设。村(社区)综合性文化服务中心主要依托村(社区)党组织活动场所、城乡社区综合服务设施、文化活动室、闲置中小学校、新建住宅小区公共服务配套设施以及其他城乡综合公共服务设施,在明确产权归属、保证服务接续的基础上进行集合建设,并配备相应器材设备。要与设施相配套,建设文体广场。鼓励支持企业、社会组织和其他社会力量,通过直接投资、捐助设备,以及采取公益创投、公益众筹等方式,参与基层综合性文化服务中心建设。

  三、关于基层综合性文化服务中心的统一管理、综合利用。一是建立统筹协调机制。县(市、区)人民政府要承担起管理主体责任,进行统筹协调;宣传文化部门发挥牵头作用,协调指导;各相关部门立足职责、分工合作; 乡镇(街道)人民政府(办事处)负责日常管理,并指导村(社区)综合文化服务中心开展工作。二是整合资源。要整合各级各类面向基层的公共文化资源。发挥基层综合性文化服务中心的终端平台优势,推动分布在不同部门、分散孤立、用途单一的公共文化资源通过中心进行整合,实现人、财、物统筹使用。三是完善综合性文化服务中心基本服务项目目录制度。由县级人民政府结合政府财政能力和群众文化需求,制定本地基层综合性文化服务中心基本服务项目目录。各系统对基层的各项服务内容和服务要求统一纳入此目录。

  第十九条 任何单位和个人不得擅自拆除公共文化设施,不得擅自改变公共文化设施的功能、用途或者妨碍其正常运行,不得侵占、挪用公共文化设施,不得将公共文化设施用于与公共文化服务无关的商业经营活动。

  因城乡建设确需拆除公共文化设施,或者改变其功能、用途的,应当依照有关法律、行政法规的规定重建、改建,并坚持先建设后拆除或者建设拆除同时进行的原则。重建、改建的公共文化设施的设施配置标准、建筑面积等不得降低。

  本条是关于保护公共文化设施的规定。

  一、关于保护公共文化设施正常运行的禁止性条款。保护公共文化设施正常运行的禁止性行为有四项。第一,不得擅自拆除公共文化设施,这是对公共文化设施的保护。第二,不得擅自改变公共文化设施的功能、用途或者妨碍其正常运行,这是对公共文化设施的使用方面的保护。拆除公共文化设施或改变公共文化设施的功能、用途,要符合两个必备条件,一是“城乡建设确需”;二是遵守有关法律法规的规定,遵循法定程序。第三,不得侵占、挪用公共文化设施。所谓的侵占是指公民或法人未经合法批准,将公共文化设施非法占为己有。挪用是指公民或法人未经合法批准,将公共文化设施挪作其他用途,但准备日后退还。两者的区别:侵占涉及所有权,挪用涉及使用权。第四,不得将公共文化设施用于与公共文化服务无关的商业经营活动。这里要注意两个要点,一是“无关”的概念。公共文化设施以公共文化服务为其基本宗旨,以基本公共文化服务为其主要内容,以免费和优惠服务为其主要形式。同时,公共文化设施也可以采取有偿服务和商业经营形式提供一些非基本公共文化服务,但是,这些有偿服务或商业经营形式的服务应是与其承担的公共文化服务职能有关联的项目,属于其基本公共文化服务的延伸与扩展。二是不得以营利为目的。要求商业经营活动的规模与公共文化服务的实际需要相适应;不得违反和削弱公共文化服务的宗旨和使命;商业活动的效果应以公共文化服务的合理发展为目的,其收费以从事该项服务的支出为必要限度。

  二、关于公共文化设施拆除、重建的条款。拆除公共文化设施或改变公共文化设施的功能、用途,要符合两个必备条件和三项原则。两个必备条件:一是要符合“城乡建设确需”这一基本前提;二是遵守有关法律法规的规定,遵循法定程序。三项原则:第一,应当依照有关法律、行政法规的规定重建、改建。根据国务院《公共文化体育设施条例》的规定,有关地方人民政府在做出决定前,应当组织专家论证,并征得上一级人民政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意,报上一级人民政府批准。涉及大型公共文化设施的,上一级人民政府在批准前,应当举行听证会,听取公众意见。第二,坚持先建设后拆除或者建设拆除同时进行的原则。其目的是保持原公共文化设施服务的连续性。第三,重建、改建的公共文化设施的建筑面积、设施配置标准等不得降低。不得降低标准包括“建筑面积”和“设施配置”,既是指不低于原来标准,也是指不得低于有关国家标准。

  (摘自:中国文化报 2017123日)